Direito Educacional
Vicente Martins
06/06/02
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© 2002 - Vicente Martins

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Direito Educacional
Vicente Martins

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©2002 — Vicente Martins
vicente.martins@uol.com.br

ÍNDICE

O Autor

SUMÁRIO

ABSTRACT

INTRODUÇÃO

PARTE GERAL

1. EDUCAÇÃO NAS CONSTITUIÇÕES NACIONAIS

1.1. Constituição Imperial de 1824

1.2. Constituição Republicana de 1891

1.3. Constituição Republicana de 1934

1.4. Constituição Republicana de 1937

1.5. Constituição Republicana de 1946

1.6. Constituição Republicana de 1967

1.7. Constituição Republicana de 1988

2. DESCRIÇÃO NORMATIVA DA EDUCAÇÃO NACIONAL

3. AÇÕES DECORRENTES DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DO BRASIL DE 1988

PARTE ESPECIAL

4. EDUCAÇÃO NAS CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS

4.1. Constituições Estaduais de 1989

5. DESCRIÇÃO NORMATIVA DA EDUCAÇÃO ESTADUAL

6. AÇÕES DECORRENTES DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DO CEARÁ DE 1989

CONCLUSÃO

BIBLIOGRAFIA

VICENTE MARTINS

DIREITO EDUCACIONAL

2002

O AUTOR

Vicente Martins é Professor de Lingüística da Universidade Estadual Vale do Acaraú (UVA) com mestrado em educação pela UFC. Coordena, desde 1995, o Núcleo de Estudos Lingüísticos e Sociais (NELSO/UVA).

SUMÁRIO

Este trabalho é uma análise evolutiva da Educação, como norma jurídica, na organização constitucional do Brasil-Império de 1824 à Nova República de 1988.A pesquisa está dividida em duas partes: geral e especial. Na parte geral, localizamos a Educação como norma jurídica nas Constituições Nacionais, situando-a como matéria de competência privativa, comum e concorrente da Império/União, das Províncias/Estados e dos Municípios. Na parte especial, analisamos as repercussões da estrutura normativa da Educação de 1988 no âmbito das Constituições Estaduais de 1989.

Em vista do que foi observado, consideramos que a Educação, como matéria constitucional, vem aumentando seu campo de incidência, no âmbito das Constituições brasileiras, na proporção em que os elementos constitucionais e estruturantes dos textos legais contemporâneos (elementos orgânicos, limitativos, sócio-ideológicos, de estabilização constitucional e formais de aplicabilidade) vão se integrando, historicamente, nas Constituições Nacionais de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988 e à medida em que o Estado Federal torna-se mais descentralizado politicamente e socialmente intervencionista e ao assumir novas finalidades no campo cultural (Educação, Ensino, Ciência, Cultura e Desporto) e, na ordem constitucional, reparte as competências legislativas em matéria educacional entre as entidades intergovernamentais. Em decorrência da nova estrutura federativa e constitucional do País, o Estado do Ceará iniciou, em 1995, a título de ajuste ao novo Federalismo de Equilíbrio, o processo de descentralização do sistema escolar, através das Leis 12.442/95 e 12.452/95 que tratam, respectivamente, da Organização Democrática do Ensino e do Processo de Municipalização do Ensino Fundamental, tornando eficazes e práticos os dispositivos legais contidos na Constituição do Estado do Ceará.

Abstract

This work is a developmental analysis of education as a legal institution in the Constitution of Brazil from the Empireof 1824 to the New Republic of 1988. The survey is divided into two parts: General and Special. In the general part, we focus on Education as a matter of the national constitutions, taking as our souces of information the constituent entities of the Brazilian state (Empire/Union, Provinces/Member states and Town Councils), and in the 1988 Federal Constitution treating it as a private enterprise, in competition with Federal bodies.In the special part, we proceed in the same way with the 1989 constitutions of the member-states.

According to what we have observed we consider that education as a constitutional matter is increasing in its extent,its positive position in law, within the framework of the Brazilian constitutions, in proportion to the historical integration of various elements in the constitutions; these elements are cohesive,delimiting, socio-ideological, stabilising and self-applying. In the National constitutions of 1824,1891,1934,1937,1946,1967 and 1988 the state becomes more politically and socially decentralised, more interventionist and assumes new goals in the cultural field, shares legislative competence in educational matters between intergovernamental entities.Stemming from the new federal and constitutional structure of the country, the state of Ceará began in 1995, the process of adjustment to the new Federalism of Equalisation of the 1980s, the process of decentralisation of the school system, by means of the laws of 12.442/95 and 12.452/95. These laws deal respectively with the Democratic Organisation of teaching and with the process of Municipalisation of Basic Teaching, making effective and practical the legal dispositives contained in the Constitution of the State of Ceará.

INTRODUÇÃO

Este trabalho é uma análise evolutiva da Educação, como norma jurídica, na organização constitucional do Brasil-Império de 1824 à Nova República de 1988. A pesquisa privilegia o nível macroestrutural da Educação, através da localização da norma educacional nas Constituições brasileiras.

O Estado brasileiro, enquanto sociedade política, tem se revelado, no âmbito de suas Constituições, como o grande interlocutor das políticas educacionais desenvolvidas no País. Numa sociedade de classes, como bem caracteriza o Brasil, só o Estado é capaz de garantir, de formal positiva, no seu ordenamento jurídico, a educação como direito social (de todos).[1] Assim, a educação nas constituições e nas leis dela derivadas, sejam elas imperiais ou republicanas, outorgadas ou promulgadas, é a resposta da sociedade política à sociedade civil que colabora numa ação mais objetiva da parte do Estado em relação ao direito fundamental à educação. Daí, termos privilegiado, nesta pesquisa, a relação Estado e Educação, em que esta, a nível constitucional, isto é, no âmbito das Constituições brasileiras, tem se convertido em intenção programática de Governo e em valor jurídico para o Estado.

Dois centros de interesse logo mereceram atenção em nossa reflexão: (a) a dicotomia centralização/descentralização da educação no âmbito do Estado, questão central da Federação brasileira e (b) educação como norma jurídica das Constituições brasileiras.

O primeiro interesse resulta dos indícios históricos, políticos, educacionais e constitucionais, de que, desde o Império, ou, mais precisamente, desde o Ato Adicional de l834, o movimento centralização e descentralização do Estado brasileiro veio favorecer, no plano constitucional, um federalismo de equilíbrio entre as entidades intergovernamentais (Império/União, Províncias/ Estados, Municípios e o Distrito Federal), redefinindo, a cada nova organização constitucional, as competências constitucionais das quatro entidades federativas que hoje configuram o Estado Democrático de Direito no Brasil.

O segundo interesse se justifica pelo fato de a Educação, nos anos 80 e início da década de 90, em especial no período de l987-1990, receber atenção das sociedades civil e política, tendo como ponto alto do processo de redemocratização do País a Assembléia Nacional Constituinte, instalada em 1987 e a promulgação da Constituição Federal, em l988, em que a Educação, como matéria constitucional, recebeu um registro significativo na estrutura normativa do texto constitucional, sendo, entre as demais matérias, norma positiva presente em todas as categorias estruturantes da atual Constituição, seja como matéria privativa, comum, concorrente das entidades federativas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) seja como matéria presente nos dispositivos jurídicos que configuram, organicamente, o Estado Federal brasileiro, fundado na descentralização política e na autonomia de seus entes federativos.

Na investigação, sentimos, desde logo, a necessidade de referenciais teóricos no Direito Constitucional Positivo no Brasil, pouco aplicados nos clássicos da historiografia educacional brasileira como os de Otaíza de Oliveira Romanelli (1983) e de Maria Luisa Ribeiro (1987) posto que, na análise do conteúdo, teríamos como alvo a sistematização das normas referentes à Educação na evolução constitucional (1824-1967), na Constituição Federal de 1988 e nas Constituições Estaduais de 1989. Os fatos educacionais passaram a ser encarados por nós como fatos jurídico-constitucional [2] e, assim, nosso trabalho passou a caminhar mais em direção ao Direito Educacional, vale dizer, disciplina ainda sem objeto e metodologia autônomos no âmbito das Ciências da Educação ou das Ciências Jurídicas. Doutra sorte, acabamos por fazer, também, uma revisão na história tradicional da educação brasileira, em que os fatos educacionais são, em geral, diretamente relacionados à história política ou justificados pela história oficial do Estado.

O assunto a ser investigado recebeu o seguinte título: Constituição e Educação: Análise Evolutiva da Educação na Organização Constitucional do Brasil

Com objeto definido, o objetivo geral e os objetivos específicos foram logo evidenciados. O objetivo geral do presente trabalho é localizar a educação nas Constituições Nacionais (1824-1988), analisar sua evolução, descrevê-la e sistematizá-la como norma jurídica situada entre os elementos estruturantes dos textos legais, tomando, por base, uma Teoria do Direito Constitucional Positivo.

Entre os objetivos específicos, destacamos a descrição e a sistematização da Educação como matéria de competência dos Estados-Membros no âmbito de sua auto-organização constitucional, manifesta nas Constituições Estaduais promulgadas, em sua maioria, em 1989.

Diante disso, uma questão passou a ser o problema fundamental de nossa investigação: a Educação, como matéria constitucional, veio favorecer a construção de um Estado Democrático Direito no regime federativo?

Para respondermos a essa questão, dividimos a pesquisa em duas partes: a) geral e b) especial.

Na parte geral, analisamos a Educação nas Constituições Nacionais, analisando sua evolução como matéria da competência legislativa do Estado brasileiro, tomando, como referência, as três entidades federativas (Império/União, Províncias/Estados e Municípios) e analisamos, ainda, a Constituição Federal de 1988, situando a Educação no âmbito das competências privativa, comum e concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Após a análise histórica, procedemos com a descrição estrutural das normas educacionais e registramos as ações legislativas mais significativas decorrentes da Constituição Federal de 1988.

Na parte especial, voltamos nossa atenção à Educação nas Constituições Estaduais de 1989, também fazendo uma descrição das normas educacionais e destacando as ações legislativas do Estado do Ceará decorrentes de sua Constituição Estadual.

O recurso metodológico, como descreveremos a seguir, é o mais simples possível: a análise do discurso. Privilegiamos, para tanto, documentos oficiais como as Constituições Nacionais e as Estaduais e Leis Complementares cearenses.

Partindo do método indutivo, fizemos um levantamento da Educação na Estrutura Normativa das Constituições Brasileiras, de 1824 a 1967, e na estrutura normativa da Constituição Federal de 1988 e na das Constituições Estaduais de 1989.

Aplicando um método de procedimento comparativo, valemo-nos de documentação direta, empregando uma observação direta extensiva, através de uma técnica de análise de conteúdo dos dispositivos constitucionais relativos à matéria educacional, em que nos permitiu a descrição sistemática, objetiva e quantitativa da Educação como matéria das Constituições. Para tanto, nos recorremos a uma Teoria da Categoria de Elementos Constitucionais proposta por José Afonso da Silva (1992)[3], de modo a situar a Educação, no conjunto das Constituições, como norma contida nos Elementos Orgânicos, Limitativos, Sócio-Ideológicos, de Estabilização Constitucionais e Formais de Aplicabilidade, levando, assim, talvez, pela primeira vez, para a História da Educação nas Constituições brasileiras, uma Teoria do Direito Constitucional aplicada à Educação Brasileira. Definiremos, a seguir, cada um dos cinco elementos constitucionais em que as normas educacionais estão localizadas:

1) Elementos Orgânicos: normas que regulam a estrutura e organização do Estado e do Poder e constituem aspectos do funcionamento do Estado.

2) Elementos Limitativos: normas que consubstanciam o elenco dos direitos e garantias fundamentais. Dão a tônica do Estado de Direito.

3) Elementos Sócio-Ideológicos: normas que revelam o caráter de compromisso das constituições modernas entre o Estado individualista e o Estado Social.

4) Elementos de Estabilização Constitucional: normas destinadas à defesa da Constituição, do Estado e das instituições democráticas, premunindo os meios e as técnicas contra sua alteração e infringência, exceto nos termos nela própria estatuídos.

5) Elementos Formais de Aplicabilidade: normas que estatuem regras de aplicação das constituições de forma imediata.

A descrição das normas foi feita em tabelas a que denominamos na pesquisa de Mapas das Normas Educacionais, através de dois níveis: l) a nível de Constituições Nacionais (18124, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988) e 2) a nível de Constituições Estaduais, as promulgadas em 1989, distribuídas nas cinco regiões geográficas e unidades da Federação.

A pesquisa tomou como fundamento a Teoria do Estado Federal formulada por Raul Machado Horta (1995), que parte da definição de que o Estado é criação jurídico-política e que pressupõe, na sua origem, a existência da Constituição Federal. O autor ressalta que a técnica de repartição de competência entre a União e os Estados-Membros é um princípio para a construção normativa do Estado federal. A Construção normativa do Estado Federal pressupõe, segundo o autor, a adoção de determinados princípios e técnicas, tais como: a) a decisão constituinte de se estabelecer um Estado Federal e suas partes indissolúveis, a União e os Estados-Membros; b) a repartição de competências entre a Federação e só Estados-Membros e c) o poder de auto-organização constitucional dos Estados-Membros, atribuindo-lhes autonomia constitucional.

A Revisão Bibliográfica está dividida em duas partes:

a) Educação como diretiva do Estado Federal e

b) Educação no contexto do novo ordenamento jurídico do país (1988-1990).

No que se refere à Educação como diretiva do Estado Federal, Oswaldo Trigueiro (1952) é um das referências na historiografia da educação brasileira. O autor procura mostrar que a Educação, como matéria das constituições contemporâneas escritas, é compatível somente ao regime federativo. Fora do regime federativo, nem a tradição nem a técnica jurídica justificam, segundo o autor, a Educação enquanto dispositivo constitucional. Para Trigueiro, quando se registra a Educação como norma jurídica, estabelece-se, para a política educacional, padrões rígidos para a solução dos problemas da educação escolar. O momento em que uma Constituição insere na sua estrutura normativa um capítulo específico da Educação, como ocorreu com a Constituição de 1934 e as subseqüentes, tal medida resultaria de um momento histórico, da imposição de forças sociais emergentes, de uma resposta do Estado-Liberal intervencionista às demandas das coletividades integrantes do Estado Federal.

Na parte referente à Educação no contexto do novo ordenamento constitucional brasileiro, encontramos os seguintes autores: a) André Haguette (1989), b) Luis Antônio Cunha (1991) e c)Romualdo Portela de Oliveira e Afrânio Catani (1993).

Com a Constituição de 1988, André Haguette diz ter havido, por parte da sociedade, uma compreensão mais real do atendimento à Educação, ao se estabelecer, a partir do novo ordenamento constitucional, um regime de colaboração entre as entidades federativas, como preceitua o Artigo 211. A Constituição de 1988, segundo o autor, promoveu a co-responsabilidade coordenada e não uma municipalização pura e simples nem a divisão estanque de tarefa educacional entre as esferas intergovernamentais.

Especificamente sobre Educação, como dispositivo constitucional, no âmbito das Constituições Estaduais de 1989 temos inicialmente o estudo de Luiz Antônio Cunha (1991). Faz o autor um estudo sobre a educação no processo constituinte. Após estudo comparativo da Educação nas Constituições estaduais de 1989, o autor chega às seguintes conclusões: a) o detalhismo das constituições, em matéria educacional, reflete sua antecipação da Lei de Diretrizes Bases da Educação Nacional em várias questões, de diferentes níveis de relevância; b) As constituições estaduais apressaram-se em determinar a obrigatoriedade de certas disciplinas curriculares como solução para os problemas locais; c) Os funcionários públicos atuantes na área de ensino receberam benefícios e vantagens pessoais decorrentes dos dispositivos estaduais. O autor é de opinião que muitos pontos tratados pelos constituintes estaduais inseridos nas Constituições Estaduais não são compatíveis com a constituição Federal de 1988, com repercussão negativa para o processo de adaptação estadual às orientações federais após a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

Romualdo Portela de Oliveira e Afrânio Catani (1003) fazem uma análise comparativa dos aspectos fundamentais relacionados com a matéria educacional presentes na Constituição Federal de 1988 e transpostos para as constituições estaduais de 1989. A principal contribuição da obra, decerto, é como conseguem os autores observar o nível de adequação dos dispositivos estaduais ao texto federal atentos para o detalhamento, introdução de inovações e possíveis ações decorrentes para a política educacional estadual. Entre as considerações finais, citamos as seguintes; a) As constituições estaduais procuram, em boa parte dos Estados, aperfeiçoar e precisar as formulações gerais sobre democratização dos sistemas de ensino proposta na Constituição Federal; b) Equacionamento adequado de temas envolvendo a gestão democrática do ensino; c) preocupação em expansão da rede pública do ensino superior; d) excessivo detalhamento de indicações curriculares e) preocupação de contemplar modalidades de ensino como democratização da educação.

PARTE GERAL

1. EDUCAÇÃO NAS CONSTITUIÇÕES NACIONAIS

Esta parte geral do trabalho refere-se à Educação como matéria constitucional do Estado Imperial de 1824 à Ditadura Militar de 1967.

A matéria educacional, prescrita nas Constituições Nacionais, estabeleceu um modelo de sistema educacional para a União e, praticamente, obrigou sua reprodução tanto em nível estadual, quanto em nível municipal, o que levou os Estados e os Municípios, em geral, sem uma tradição de competências reservadas e consuetas no setor educacional, a reproduzirem as normas constitucionais e a desenvolverem um sistema de educação estadual (ou municipal) como sendo “miniatura” do modelo organizativo da União.

Com a reprodução, a nível infra-estrutural, do modelo da educação nacional, a Federação brasileira, de 1891 a 1967, é considerada verticalizada, de cima para baixo, que deixa, no plano educacional, especialmente os Estados, o único direito de reproduzirem o modelo de organização do ensino da União, tendência que tende a ser superada apenas em 1988, quando a Constituição Federal fundamenta sua repartição de competências com base no princípio de descentralização legislativa.

1.1. Constituição Imperial de 1824

A Educação, como norma jurídica, não é, propriamente, matéria de Constituição. A primeira destinação de uma Constituição é a de ser norma que proclama o titular do poder [4]. A Constituição é uma espécie de certidão de nascimento do Estado. Daí, a Ciência Política definir Estado como sociedade política e, juridicamente, organizada. Mas, na medida em que esse Estado passa a formalizar os anseios da Nação, que é seu organismo psíquico e social, reflete, nos seus documentos, ordenamentos, normas e leis, os ideais sociais, as utopias da homem. Foi assim que o Estado evoluiu, de patriarcal para patrimonial, de individual para social, incorporando, nos seus ordenamentos jurídicos, as aspirações nacionais.

O Brasil, a partir da sua Independência Política de 1822, estará sob a influência de um Estado de Direito cuja referência externa está na Revolução Francesa de 1789 e que vem, à guisa de lá, assinalar, no País, o surgimento de um regime liberal e a passagem da condição individual e servil de súditos da Coroa Portuguesa, marca do nosso Colonialismo, para a de cidadãos do Império. O Estado de Direito será, sobretudo, o resguardo das liberdades, garantias individuais e os direitos de cidadania, reforço também das proclamações liberais, entre as quais a da educação fundamental e gratuita, discurso, no século XIX, transcrito nos ordenamentos jurídicos das nações emancipadas, mas sem que isso resulte, concretamente, em direito público subjetivo [5]. A inserção da Educação, nos textos constitucionais, assinala, pois, do ponto de vista formal, a passagem do Estado Individual para o Estado Social.

A primeira Constituição brasileira registra a Educação, como norma constitucional, no âmbito de seus elementos orgânicos, ou melhor, no conjunto dos artigos que tratam substancialmente dos princípios normativos e essenciais relativos à forma de Estado, à organização e a funções dos poderes públicos, e aos direitos e deveres dos cidadãos. Não é, rigorosamente, ainda matéria exigida pelo Estado.

Sem uma compreensão histórica das concepções de Constituição e de Educação e em diferentes épocas e também em diferentes modalidades de Estados, muitas vezes se peca, hoje, final do Século XX, por se fazer um juízo de valor contra o conteúdos dos textos constitucionais do Século XIX, principalmente quando estes não trazem de forma explícita e detalhada uma atenção à matéria educacional. É o que se verifica na leitura de alguns historiógrafos da educação brasileira ao fazerem a relação entre Educação e Constituição. Em geral, apontam a Constituição de 1824, outorgada, como aquela que não deu a devida atenção ao ensino.[6]

No caso da Constituição de 1824, o texto, do ponto de vista constitucional mais rigoroso, mostra-se coerente por apenas disciplinar, na ordem jurídica, a gratuidade da instrução primária e incluir a criação de colégios e universidades no elenco dos direitos civis e políticos [7]. Uma pergunta pode resultar da colocação acima: se não é matéria constitucional, a Educação é legalmente responsabilidade de quem? É tarefa do legislador ordinário e não do Constituinte. A ação do Estado, em assunto de Educação, especialmente na organização dos sistemas de ensino público, deve ser, convenientemente, exercida pelo legislador ordinário.

Mais tarde, especialmente com a Constituição Republicana de 1934, a Educação receberá espaço expressivo no Estado intervencionista, ainda assim, do ponto de vista do Direito Constitucional, o Estado não reclamaria a Educação enquanto disciplina constitucional específica, autônoma. É, doutra perspectiva, a da organização escolar, até mesmo anti-pedagógico, anti-civilizacional que a Educação seja formalmente exposta nos textos constitucionais, dentro de um padrão rígido, em que condiciona a política educacional à ação do Estado, especialmente às ações de interesse do governo na estrutura de poder. Qualquer texto escrito na Constituição é um padrão rígido para a sociedade, é tirar não apenas a liberdade de ação e de engajamento da sociedade como também de seus representantes na sociedade política, em especial do legislador ordinário [8]. Aprofundemos, então, a educação, como norma jurídica, no âmbito da Constituição Imperial de 1824.

Comecemos a nível do Governo Imperial. A Constituição Política do Império, a chamada Carta de Lei de março de 1824, reconheceu como poderes políticos os seguintes: (a) o Poder Legislativo; (b) o Poder Moderador; c) o Poder Executivo e (d) o Poder Judiciário. O Poder Legislativo é delegado à Assembléia Geral, composta pela Câmara dos Deputados e pela Câmara de Senadores. Tinha, pelo menos, dezesseis matérias de sua atribuição, isto é, sob sua competência legislativa. A Educação não é contemplada como matéria de atribuição expressa da Assembléia Geral (Art. 15)

Já revelando a tendência do Estado brasileiro, em que a Colônia [9], no regime de capitanias, apresentava as bases para o processo de centralização política e cultural do país, a Educação, no Império, surge como matéria de competência do Poder Moderador. O Poder Moderador, pelo artigo 98 da Constituição de 1824, é considerado como a “chave de toda a organização política” do Império. É um poder delegado privativamente ao Imperador. Interessante notar que o advérbio privativamente é que, decerto, justifica a delegação outorgada pelo Imperador à Assembléia, quando se determina, no texto constitucional, que “Os mestres dos príncipes serão da escolha, e nomeação do Imperador, e a Assembléia lhes designará os ordenados, que deverão ser pagos pelo Tesouro Nacional” (Artigo 110) e delega, em seguida a missão coercitiva ao Parlamento para que “Na primeira sessão de cada Legislatura, a Câmara dos Deputados exigirá dos Mestres uma conta do estado do adiantamento dos seus augustos discípulos” (Artigo 111). São dois elementos orgânicos que formalizam e resguardam a estrutura de poder imperial. Vale lembrar que a delegação do Imperador à Câmara dos Deputados, para exigir a qualidade de ensino ministrado pelos Mestres aos “augustos”, cumpria a competência privativa da Câmara dos Deputados, que tinha, entre outras atribuições, a de recrutamentos (Artigo 36, II). O adjetivo augustos é sintomático da ideologia imperial. Revela o tom de majestade agraciada aos discípulos-príncipes. Interessante é que os Mestres, que servem à estrutura do poder, são apenas Mestres, sem nenhum qualificativo, homens que muito sabem, mas apenas ensinam, sem que recebam, para tanto, nenhum adjetivo majestático.

Nas Disposições Gerais da Carta de 1824, a matéria educacional será registrada em dois incisos do artigo 179, que trata da inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros, em que determina que “a instrução pública é gratuita a todos os cidadãos” (Artigo 179, XXXII), de cunho liberal, e “Colégios e Universidades, aonde serão ensinados os elementos das Ciências, Belas Letras e Artes” (Artigo 170, XXXIII), de cunho elitista e humanista. Aqui, as duas normas estariam inseridas nos chamados elementos formais de aplicabilidade, segundo a tipologia adotada por José Afonso da Silva (1992), como já tivemos oportunidade de enumerar antes.

No plano das províncias, as raízes da educação como matéria de competência legislativa infraconstitucional devem ser buscadas no período regencial. Voltemos à Carta de Lei de 25 de março de 1824, outorgada por Dom Pedro I. Determina-se no seu artigo 2o que o território do Império do Brasil é dividido em Províncias na forma em que se achava no ano de 1824, as quais, segundo o preceito constitucional, poderiam ser subdivididas, como a bem pedir do Estado (Artigo 2o).

A estrutura de poder político é extremamente tutelada pelo Poder Moderador, delegado, privativamente, ao Imperador, posto que “Cada Província dará tantos senadores, quantos forem metade de seus respectivos deputados, com a diferença de que, quando o número dos deputados da Província for ímpar, o número dos seus senadores será metade do número imediatamente menor, de maneira que a Província, que houver de dar onze deputados, dará cinco senadores” (Artigo 41). Tal estrutura de composição senatorial resultava da organização da eleição provincial cujo Senador era composto de membros vitalícios (Artigo 40). Entre as exigências para ser senador, o cidadão deveria ser uma “pessoa de saber” (Artigo 45, II), além da capacidade e virtudes. O senador, uma vez indicado, tinha atribuições exclusivas (Artigo 47).

As Províncias tinham, através dos Conselhos Gerais de Províncias, atribuições enumeradas uma vez que “a Constituição reconhece, e garante o direito de intervir todo o cidadão nos negócios da sua Província, e que são imediatamente relativos a seus interesses peculiares” (Artigo 71). O Conselho Geral da Província, estabelecido em cada Província, era exercitado pelas Câmaras dos Distritos e pelos Conselhos (Artigo 72). As províncias do Pará, Maranhão e Ceará, Pernambuco, Bahia, Minas Gerais, São Paulo e Rio Grande do Sul, as mais numerosas, tinham vinte e um membros em cada um dos seus Conselhos Gerais.

Segundo o estabelecido na Constituição de 1824, o Presidente da Província instruiria, a cada instalação do Conselho Geral, o presidente do Conselho para tomar providências no que se refere ao estado dos negócios públicos e das medidas que a mesma Província mais precisaria para seu melhoramento (Artigo 81), o que, decerto, implicitamente, a educação local estaria incluída no rol dos “negócios públicos” da Província. Determina ainda a Constituição imperial que, após ouvir “o estado dos negócios públicos” instruído pelo Presidente da Província, o Conselho teria por “principal objeto propor, discutir, e deliberar sobre os negócios mais interessantes das suas Províncias; formando projetos peculiares, e acomodados às suas localidades, e urgências” (Artigo 81). Estabelecia-se também que os negócios que iniciados nas Câmaras e remetidos oficialmente ao Secretário do Conselho, aonde seriam discutidos a portas abertas, bem como os que tiverem origem nos mesmos Conselhos. As suas resoluções serão tomadas à pluralidade absoluta de votos dos membros presentes (Artigo 82).

Que negócios eram esses ? Afinal, que são, no Império, “negócios” públicos? E que “negócios mais interessantes das províncias” poderiam levar os Conselhos a proporem projetos peculiares e acomodados às suas localidades e urgências? Na verdade, havia atribuições, direitos, poderes outorgados às províncias, mas sem que tais prerrogativas resultassem em matérias de natureza jurídica. Diríamos que esses negócios não eram negócios jurídicos; certamente, na relação Imperador e Presidente da Província, havia uma relação de dependência ou de subordinação deste com relação àquele, os “negócios públicos e mais interessantes das províncias” seriam espécies de negócios de compadres ou até negócios de pai para filho, de modo a assegurar uma situação de vassalagem [10]. Não eram, portanto, negócios jurídicos, porque não havia competência constitucional e, a rigor, as províncias não tinham capacidade legislativa. Daí porque ainda que a educação nacional fosse um “negócio interessante da província” não era enumerada como matéria constitucional a ser atribuída à estrutura de poder provincial.

Essa camuflagem das competências expressas, levada a efeito pela Constituição de 1824, não era à toa. Justifica-se pelo esforço do Imperador, que a outorgou, de “estabelecer um alto grau de centralização das províncias em torno do Rio de Janeiro, capital do Império” (MATTOS MONTEIRO: 1990, p.122). Temia-se com a repartição de competências constitucionais entre Governo Imperial e províncias a descentralização política que seria uma estratégia dos não partidários do Imperador para limitar seu poder real. Favorecer a descentralização, por via da repartição competencial, seria uma ameaça ao absolutismo e uma flagrante tentativa de diminuir da intervenção do Estado imperial.

A Constituinte Imperial, de 1823, como sabemos, havia quebrado um pacto com o Imperador de respeitar sua soberania e de manter a aliança entre brasileiros e portugueses. Na Constituinte, os liberais quebraram o acordo preestabelecido com o Imperador porque já não defendiam a centralização imperial e passaram a advogar um projeto constitucional que trazia no seu bojo um forte controle do parlamento sobre o soberano e um certo grau de autonomia das províncias, portanto, de reserva de competências para as unidades provinciais [11].

O medo de ser controlado pelo parlamento e dar autonomia às províncias levou Dom Pedro a determinar que o Conselho Geral da Província, na proposição de projetos peculiares, não poderia apresentar nem deliberar projetos sobre: (a) interesses gerais da Nação; (b) quaisquer ajustes de umas com outras Províncias; (c) imposições cuja iniciativa é a da competência particular da Câmara dos Deputados (Artigo 36) e (d) execução de leis, devendo dirigir-se a esse respeito representação motivada à Assembléia Geral e ao Poder Executivo conjuntamente, restrições contidas no artigo 83 e incisos I, II, III e IV.

A centralização do governo imperial era especialmente sintomática com relação aos governos provinciais. A concentração de poder chegava a tal ponto de se determinar que “as resoluções dos conselhos Gerais de Província serão remetidas diretamente ao Poder Executivo, pelo intermédio do Presidente da Província” (Artigo 84) e que, se nesse caso, “a Assembléia Geral se achar a esse tempo reunida, lhe serão imediatamente enviadas pela respectiva Secretaria de Estado, para serem propostas como Projetos de Lei, e obter a aprovação da Assembléia, por uma única discussão em cada Câmara” (Artigo 85).É explícita a possibilidade de intervenção direta do Imperador quando “não se achando a esse tempo reunida a Assembléia, o Imperador as mandará provisoriamente executar, se julgar que elas são dignas de pronta providência, pela utilidade, que de sua observância resultará ao bem geral da Província” (Artigo 86).

As restrições impostas pelo governo imperial ao Conselho Geral da Província têm sido consideráveis para a historiografia da Educação Nacional, como assinala Maria Luisa Ribeiro (1987) que considera “curioso” que, pelo Artigo 83, da Constituição de 1824, fique vedado às Assembléias Provinciais a proposição e a deliberação sobre assuntos de interesse geral da nação, o que a leva a supor que a instrução, em seus níveis elementar e secundária, não era considera como “assunto de interesse geral da nação” (RIBEIRO: 1987, p.47). Não é bem isso. Faz-se necessário um esclarecimento.

Concentrar o descaso educacional no poder imperial é de uma visão simplista e aistórica que merecesse aqui alguns reparos. Não há desinteresse, e sim, receio do Imperador de perder poderes, atribuições e competências legislativas e políticas, o que vale não apenas para a educação mas a quaisquer outras matérias de interesse provincial. A carência de recursos do Estado Imperial e a falta de interesse educacional e cultural das elites provinciais ou regionais são fatores estrutural e conjuntural que impediam a organização de uma rede eficiente de escolas, especialmente as primárias, nas províncias. Daí, o ensino secundário ter sido assumido, em grande parte, no Império, pela iniciativa privada.

Assim, não nos parece apreciável supor que a omissão da educação como matéria constitucional, na Carta Imperial de 1824, deva receber este juízo de valor de Maria Luisa Ribeiro (1987), ou seja, de que a educação não era considerada como assunto de interesse geral da Nação e, daí, sua vedação entre as prerrogativas das Assembléias Províncias. Certo é que, ao camuflá-la, dissimula-se, na verdade, a ameaça do conflito de poder, das forças que estão na estrutura de poder, do acirramento ideológico que se travava entre forças monarquistas e antimonarquistas, daqueles, enfim, que defendiam a centralização de poder no Imperador e daqueles que queriam a descentralização de poder através da outorga de autonomia provincial. O descaso dado pelo governo imperial à instrução não estaria, pois, fundamentalmente, encobrindo seu medo de perder o controle de aparelho do Estado imperial? Cremos que sim.

A Nação [12], se tomada na acepção dada pela Constituição Imperial, é reduzida ao Império. A associação política de todos os cidadãos forma uma Nação livre que “não admite com qualquer outro laço algum de união ou federação, que se oponha à sua Independência” (Artigo 1). Assim, para a Nação, a educação era, por força da tradição humanista e livresca, bastante considerada, mas aos olhos da nação stricto sensu, reduzida à sociedade política, o Império precisamente, a instrução pública era um componente que poderia favorecer as emancipações políticas, no processo de rebeldia e de esclarecimento das províncias. Os níveis de instrução, sim, como nos ensina Ribeiro (1990), vão sofrer as conseqüências da instabilidade política, da insuficiência de recursos, bem como da visão regionalista que imperava nas elites provinciais.

A intenção do Imperador de afastar qualquer possibilidade da educação como matéria legislativa das Províncias pode ser sugerida, decerto, pela forma como se localizam os dois dispositivos que tratam da educação, no Título 8o, ao referir-se sobre “disposições Gerais, e Garantias dos Direitos, e Políticas dos Cidadãos Brasileiros”, especificamente no artigo deste capítulo que trata da “inviobilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos cidadãos brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte” (Artigo 179). Duas das “maneiras” ou garantias assinaladas no artigo são: (a) A instrução primária é gratuita a todos os cidadãos” (Artigo 179, XXXII) e (b) “Colégios, e universidades, aonde serão ensinados os elementos das Ciências, Belas Letras e Artes” (Artigo 179, XXXIII). Observemos, ainda, o seguinte: quando a constituinte vai definir competências, reservará as competências exclusivas em favor da Assembléia Geral (Artigo 110) e da Câmara dos Deputados (Artigo 111) que cuidarão dos mestres escolhidos e nomeados pelo Imperador, pagos pelo Tesouro Nacional por designação da Assembléia Geral e exigidos ou cobrados, no que toca “ao estado do adiantamento dos augustos discípulos “, pela Câmara dos Deputados.

Com a abdicação do Imperador Pedro I, os liberais, na estrutura do poder imperial, lançam medidas para a descentralização do poder político em favor das províncias. Entre as medidas, estava a da aprovação do Ato Adicional à Constituição de 1834, datado de 12 de agosto de 1834, que, em substância, descentraliza o Império, cria assembléias gerais provinciais, extingue o conselho de Estado e transforma a Regência trina em uma. É esse conjunto de medidas que caracterizará, segundo Hamilton de Mattos Monteiro (1990), o predomínio liberal até o ano de 1837 [13]. Estes liberais exaltados, denominados farroupilhas ou jurujubas, exigirão mudanças profundas e, para tanto, provocam movimentos de rua e tentam subverter os escalões inferiores das forças militares. Entre as tendências que dominam o aparelho do Estado imperial, os liberais exaltados filiam-se à Sociedade Federal em contraposição aos liberais restauradores, os chamados caramurus, pertencentes à Sociedade Conservadores da Constituição Brasileira, estes, aliados aos liberais direitistas que são contra as reformas constitucionais e defendem a volta de Pedro I e ainda os chimangos, liberais moderados, filiados à Sociedade Defensora da Liberdade e da Independência Nacional, defensores de uma sociedade política, especialmente a Câmara de Deputados, desde que se leve em conta o Império ou a unidade imperial.

Para a educação nacional, importa-nos, em particular, a ação reformista dos liberais exaltados, que defendiam a descentralização das províncias. Eles, engenhosamente, subvertem a centralização imperial na Constituição de 1824, através de uma leitura interpretativa do texto constitucional, de modo a reformá-la sob o prisma do direito escrito e positivo. Assim, o Ato Adicional não é um ato isolado, e sim, resultará de uma ação estratégica mais ampla de descentralização do Império em etapas. No primeiro momento, os liberais haviam criado a Guarda Nacional, em 18 de Agosto de 1831, no mesmo ano em que Dom Pedro I abdica em favor do filho. No segundo momento, aprovam o Código do Processo Criminal, fortalecendo os poderes do Juiz de Paz, este, eleito sob controle dos senhores provinciais e, no terceiro momento, aprovam o Ato Adicional, uma espécie de golpe político na estrutura do governo imperial, oportunidade em que os liberais definirão, fartamente, as matérias sob a competência exclusiva das Províncias. Grifamos exclusivamente porque essa, certamente, é a intenção dos liberais Francisco de Lima e Silva, João Braulio Moniza e Antonio Pinto Chichorro da Gama ao subscreverem o texto que altera a composição de poder e adiciona matéria, na campo social, à Constituição Política do Império.

Os liberais exaltados, ao fazerem leitura do artigo 71 da Constituição do Império, levam à última conseqüência a disposição legal: “A Constituição reconhece, e garante o direito de intervir todo o cidadão nos negócios da sua Província, e que são imediatamente relativos a seus interesses peculiares” (Artigo 71). Interpretam-no, na elaboração do Ato Adicional, como sendo o direito de intervir do cidadão no âmbito da Província. Daí, determinam que “o direito reconhecido e garantido pelo artigo 71 da Constituição será exercitado pela Câmaras dos Distritos e pelas Assembléias, que substituindo os Conselhos Gerais, se estabelecerão em todas as Províncias com o título de Assembléias Legislativas Provinciais” (Artigo 1o, do Ato Adicional).

Uma outra medida dos liberais é a seguinte: determinam, com relação ao Presidente da Província, que ele “assistirá à instalação da Assembléia Provincial, que se fará, à exceção das primeira vez, no dia que ela marcar, terá assento igual ao Presidente dela, e à direita; e aí dirigirá à mesma Assembléia a sua fala, instruindo-se do estado dos negócios públicos, e das providências, que mais precisar a Província para seu melhoramento” (Artigo 8o, Ato Adicional). No entanto, os liberais acrescentam ao conjunto de competências remanescentes das províncias, atribuídas pela Constituição Imperial, as de propor, discutir e deliberar, na conformidade dos artigos 81, 83, 84, 85, 86, 87 e 88 da Carta Política do Império (Artigo 9o, Ato Adicional).

É no Ato Adicional de 1834 que os liberais encontram a oportunidade de definir os negócios públicos das Províncias, de convertê-los em atos jurídicos, incluindo os de sua exclusividade, o que determina, no campo educacional, que “Compete as mesmas Assembléias legislar sobre instrução pública e estabelecimentos próprios e promovê-la, não compreendendo as faculdades de Medicina, os Cursos Jurídicos, Academias atualmente existentes e outros quaisquer estabelecimentos de instrução que para o futuro forme criados por lei geral” (Artigo 9o, § 2o, Ato Adicional).Ao todo são onze matérias que passam a ser definidas, com clareza, ou seja, através da técnica da competência expressa, para as Assembléias Provinciais.

Um dado importante é a descentralização da sanção da lei provincial. Determina-se, no Ato Adicional, que “As leis e Resoluções das Assembléias Legislativas Provinciais, sobre os objetos especificados nos artigos 10 e 11, serão enviados diretamente ao Presidente da Província, a quem compete sancioná-las” (Artigo 13, Ato Adicional). A instrução pública não faz parte do conjunto de matérias excepcionais do artigo 13: “Excetuam-se as Leis e Resoluções que versarem sobre os objetos compreendidos no artigo 10, §4o, §5o e 6o, na parte relativa à Receita e Despesa Municipal, e §7o na parte relativa aos empregos municipais: e no artigo 11, §1o, 6o, 7o e 9o, as quais serão decretadas pelas mesmas Assembléias, sem dependência da Sanção do Presidente” (Artigo 13, Ato Adicional) A Lei no 105, de 12 de maio de 1840, interpretará itens do artigo 10 do Ato Adicional, mas sem qualquer referência ou reformulação dirigida ao §2o, que trata da instrução pública.

Se de um lado o Ato Adicional descentralizou o Império ao definir as competências legislativas das Assembléias Provinciais, entre as quais a instrução pública, do outro e de forma contraproducente, contribuiu para a recentralização do poder imperial. A Lei no 105 foi um ato de remontagem da centralização imperial, em que o Ato Adicional, de descentralizador, passa a ser coadjuvante da centralização [14]. É a partir de 1840 (e se estendendo até o ano de 1850) que vai se reconstruir o Estado Nacional com base fortemente centralizadora. A Lei no 105 significa, a nível de ordenamento jurídico, uma desmontagem de uma legislação descentralizada, gerada após abdicação do imperador, tendente a fortalecer as províncias. O Ato Adicional, por sua vez, traz, como ato contraproducente, a alteração da regência trina e uma, nas formas do artigo 27 e 32, que conduziu, por via eleitoral e com fundamentação no Ato Adicional, o Padre Diogo Feijó, liberal moderado, ao poder imperial e disposto, como fará, a garantir a unidade do Império.

Por seu turno, os detentores do poder econômico, especialmente, os barões do café, vão mistificar a monarquia, defender o carisma do monarca, defender a integridade e a centralização do Estado Imperial com base na corrupção e no clientelismo. São eles que revogarão as “leis anarquistas” e irão reforçar o poder coercivo, a força policial, em todo o território nacional, onde a autoridade governamental e centralizadora do Imperador não seja aceita pelas forças provinciais emergentes, especialmente intimidando as forças populares manifestas nas rebeliões das províncias como Farroupilhas, Cabanagem, Balaiada, Sabinada e Praieira. A luta pela definição das competências constitucionais das Províncias alimentou o sentimento revolucionário e federativo dos movimentos provinciais que, como sabemos, forjaram-se e a ameaçaram a estrutura de poder centralizador no período em que os liberais exaltados e doutrinários lutavam pelo afastamento das províncias das ações centralizadoras e tuteladas pelo governo imperial.

No plano municipal, a primeira constituição brasileira, dentro de seus princípios constitucionais e delimitação municipal, têm a educação e serviços sociais como competência implícita do Município, em que pese não fazer referência explícita a qualquer processo de descentralização política ou legislativa às coletividades territoriais a que denominamos hoje, na República, de Municípios. Segundo Paulo Bonavides (1990), a Constituição Imperial em gestação, na Constituinte de 1823, teve uma “sensibilidade precursora para o social”, destacando-se, na versão do Artigo 150, a promessa de “escolas primárias em cada termo, ginásio em cada comarca e universidade nos mais apropriados locais", isto é, a descentralização territorial do ensino, ou seja, levar escolas a locais dos mais diversos e apropriado [15].

Outorgada a Constituição Imperial, o Município é, não muito diferente do que fora no período colonial, uma sociedade política reduzida a uma câmara municipal. Na Colônia, o Município resultou de um transplante do Município português para o Brasil-Colônia com as mesmas atribuições e organização políticas, administrativas e judiciais que desempenhava no Reino. É no período colonial que o sistema de capitanias hereditárias sufocará a tendência descentralizante dos Municípios enquanto coletividades autônomas [16].

Na Constituição Imperial de 1824, reforça-se a expressão política das franquias locais com a criação das Câmaras, agora como norma jurídica formalizada pelo constitucionalismo imperial. Reserva-se o Capítulo II (Das Câmaras) do Título 7o (Da Administração e Economia das Províncias), para a organização política dos Municípios. Determina-se que “Em todas as cidades, e vilas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se criaram haverá Câmaras, às quais compete o Governo econômico, e municipal das mesmas cidades, e vilas” (Artigo 167); acrescentando, em seguida, que “As Câmaras serão eletivas, e compostas do número de vereadores, que a Lei designar, o que obtiver maior número de votos, será presidente” (Artigo 168). E ainda que “O exercício de suas funções municipais, formação das suas posturas policiais, aplicação das suas rendas, e todas as suas particulares, e úteis atribuições, serão decretadas por uma Lei regulamentar” (Artigo 169).

Com a regulamentação do artigo 169, a Lei de 1o de outubro de 1828, a expectativa de autonomia municipal sugerida no texto constitucional foi descartada uma vez que “trouxe ela (a lei) para as Municipalidades e mais estrita subordinação administrativa e política aos presidentes das Províncias. Assim, as franquias locais, que repontavam na Carta Imperial, feneciam na lei regulamentar” (MEIRELLES: 1993, p. 29).

Em que pese o desempenho dos Concelho [17], na Colônia, que realizavam, entre outras coisas, obras públicas, tais como nomeação de juízes-almotáceis, criação de arrais, convocação de “juntas do povo” para discutir e deliberar interesses da capitania e a exigência do comparecimento de governadores aos seus povoados para tratar de negócios públicos, o que levaria, então, no Império, ao abafamento das prerrogativas autonomistas das Municipalidades? O centralismo provincial, na ânsia centralizadora que impulsionava o Império, não confiava nas administrações locais, o que acabava por levar o imperador a desprestigiar os governos regionais [18].

Apesar do centralismo imperial, a Lei de 15 de outubro de 1827 resgatou a tendência para o social, isto é, o constitucionalismo voltado para questões sociais, posto que, como destaca Paulo Bonavides (1990), os constituintes de 1823 abriram “uma janela para o social, para os direitos humanos do século XX, fora, portanto, das vistas acanhadas e egoístas do liberalismo imperante, do qual, eles, por força do tempo e da necessidade, se fizeram órgãos ou instrumentos” (BONAVIDES: 1990, p.101). Assim, como se antecipando ao descentralismo do Ato Adicional de 1824, a Lei de 1827, que acabou por consagrar-se, nacionalmente, como o Dia do Mestre, trouxe a perspectiva de descentralização territorial da escola primária ao determinar que “Em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos, haverão as escolas de primeiras letras que forem necessárias” (Artigo 1o), ensejando, inclusive, a participação do Município, através de suas Câmaras, no processo escolar, ao determinar que os Presidentes das Províncias, em Conselho e com audiências das respectivas Câmaras, caso não estivessem em exercício os Conselhos Gerais, marcassem o número e localidades das escolas, podendo, inclusive, extinguir as escolas que existem em lugares pouco populosos e removessem os professores para as novas escolas (Artigo 2o, da Lei de l5 de outubro de 1827). Nas capitais das Províncias, a Lei de 15 de novembro dispõe que as escolas serão do ensino mútuo ; e o serão também nas cidades, vilas e lugares populosos delas, em que for possível estabeleceram-se (Artigo 3o).

Com o Ato Adicional de 1824, que veio reformar a Constituição de 1824, esperou-se um reforço em favor da autonomia municipal. No entanto, como diz Hely Lopes Meirelles (1993), a Lei no 16, de 12 de agosto de 1834, a do Ato Adicional, em que pese enveredar-se pela descentralização, subordinou as Municipalidades às Assembléias Legislativas provinciais em questão de exclusivo interesse local, como determinava seu Artigo 10 [19].

O Ato Adicional de 1834, a rigor, nega as franquias municipais. Esta crítica procede na medida que lemos o artigo 10, do referido Ato, e observamos, de forma explícita, o centralismo das competências exclusivas das Assembléias Provinciais ao determinar, entre outras coisas, que é de sua competência legislar “sobre a política e a economia municipal, precedendo propostas das Câmaras” (Artigo 10, §4o, Lei 16/1834). Embora, em outro momento da Lei, tenda a sugerir a participação ativa das Câmaras quando concede às Municipalidades a competências de legislar sobre a fixação das despesas municipais e provinciais, e os impostos por elas necessários, desde que “não prejudiquem as imposições gerais do Estado. Poderão, pois, as Câmaras propor os meios de ocorrer às despesas dos seus Municípios. (Artigo 10, §5o, Lei 16/1834). Os demais dispositivos do Ato Adicional de 1834 determinam que as Assembléias Provinciais legislação “Sobre repartição da contribuição direta pelos municípios da Província, e sobre a fiscalização do emprego das rendas públicas provinciais e municipais, e das contas da sua receita e despesa” (Artigo 10, §7o). Em substância, o Ato Adicional anula, por completo, a autonomia financeira municipal, esta, pressuposto da descentralização políticas das coletividades autônomas.

1.2. Constituição Republicana de 1891

Com a Proclamação da República, nosso sistema constitucional consagrado, na Constituição de 1891, obedeceu à preocupação de delimitar as esferas de competências. Estabelecia a Constituição as competências para as entidades federativas. Tínhamos as competências exclusiva e privativa [20] da União (Art. 7o) e a competência exclusiva dos Estados (Art. 9o) e a competência comulativa [21] em favor das duas entidades.

A Educação não é matéria de competência exclusiva ou privativa da União. Não está registrada no elenco de matérias enumeradas no artigo 7o. Será prescrita como elemento orgânico e matéria do Poder Legislativo, através de atribuição ao Congresso Nacional, que o exerce com a sanção do Presidente da República (Artigo 16). Como veremos, a Educação vai ser enumerada entre as 35 atribuições do Congresso Nacional, no inciso que determina a competência privativa de “legislar sobre a organização municipal do Distrito Federal, bem como sobre a polícia, o ensino superior e os demais serviços que na Capital forem reservados para o governo da União” (Artigo 34, inciso 30). Seguindo a tradição do Império, enfatiza-se, mais uma vez, a nível nacional, o ensino superior.

No Artigo 35 da Constituição de 1891, o legislador incumbe ao Congresso, mas não privativamente (ressalta o próprio texto constitucional), as seguintes atribuições (...): (a) animar, no país, o desenvolvimento das letras, artes, e ciências, bem como a imigração, a agricultura, a indústria e o comércio, sem privilégios que tolham a ação dos governos locais (Artigo 35, 2o); (b) Criar instituições de ensino superior e secundários nos estados (Artigo 35, 3o) e (c) Prover a instrução secundária no Distrito Federal (Artigo 35, 4o). Observamos que o legislador, ao estabelecer a incumbência privativa ao Congresso nas ações de animar, criar e prover não tenciona tolher a ação dos governos locais, portanto, não quer embaraçar a capacidade legislativa dos Estados. Poderíamos dizer que, aqui, há uma semente para a idéia que temos hoje de competência concorrente em matéria educacional, em que o Congresso participaria com normas gerais sem negar as peculiaridades dos Estados-Membros.

Apesar de a técnica de delimitar as esferas de competências das entidades federativas (União e Estados) ser uma herança imperial problemática e, parcialmente resolvida com o Ato Adicional de 1834, a Constituição de 1891 não defende explicitamente, para os Estados, a competência para legislação em matéria educacional. Subentende-se, porém, que a tarefa educacional dos Estados não terá a intervenção do Governo Federal conforme determina o dispositivo constitucional: “Incumbe a cada estado prover, expensas próprias, as necessidades de seu governo e administração; a União, porém, prestará socorros ao estado que, em caso de calamidade pública, os solicitar” (Artigo 5o). No artigo seguinte diz que “O Governo Federal não poderá intervir em negócios peculiares aos estados”, salvo, entre outros casos, para manter a forma republicana federativa (Artigo 6o, 2o). A emenda Constitucional, de 3 de setembro de 1926, reforçará a forma republicana como princípio constitucional a assegurar a integridade nacional (Artigo 6o, II, a) e autonomia dos Estados.

Como vimos, acima, a Constituição de 1891, atenta ao princípio federativo para a unidade nacional, ressalva que as ações do Congresso Nacional, no tocante à educação, não serão privativas, mas comulativas, ou seja, levam em conta a ação dos governos locais. Todavia, se nos demorarmos na leitura do texto constitucional, chegaremos, de logo, à desconfiança de que a União é de um grau de intervenção muito forte, quando diz que, entre as atribuições contidas no artigo 35, terá o Congresso de criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados (Artigo 35, 3o). Nessa condição passiva, estaria também o Distrito Federal que sofrerá a intervenção federal ao se determinar que o Congresso incumbe “prover a instrução secundária do Distrito Federal” (Artigo 35, 4o), nivelando-o, portanto, aos Estados-Membros. Aos Estados, na verdade, sobra a responsabilidade social pela organização do sistema primário de ensino.

Do ponto de vista de capacidade legislativa, os Estados, também, não gozam de autonomia federativa na República Velha [22]. Tomemos, agora, o Título II, Dos Estados. Lá, cinco artigos tratam de elementos orgânicos para os Estados, ressaltando, de início, que “cada estado reger-se-á pela Constituição e pelas leis que adotar, respeitados os princípios constitucionais das União” (Artigo 63). Mas, a União interfere na ação legislativa dos Estados, numa flagrante ação intervencionista e centralizadora, no que toca à elaboração das constituições estaduais. Determina o legislador que “o estado que até o fim do ano de 1892 não houve decretado a sua Constituição, será submetido, por ato do Congresso, à de um dos outros, que mais conveniente a essa adaptação parecer, até que o estado sujeito a esse regime e reforma, pelo processo nela determinado” (Artigo 2o, Disposições Transitórias). Retoricamente, o texto assinala que “à proporção que os estados se forem organizando, o Governo Federal entregar-lhes-á a administração dos serviços, que pela constituição lhe competirem, e liquidará a responsabilidade da administração federal no tocante a esses serviços e ao pagamento do pessoal respectivo” (Artigo 3, Disposições Transitórias).

Desde o primeiro momento da República Federativa, houve um processo de anulação das prerrogativas dos Estados-Membros. A tendência de não se explicitar as competências dos estados pode ser percebida quando do Decreto 01 ao se prescrever que as províncias brasileiras, agora reunidas pelo “laço da federação”, ficam constituindo os Estados do Brasil [23]. Com tal omissão, os Estados, como entidades autônomos, ficam, federativamente, enfraquecidos.

Destaquemos, também, do Decreto da proclamação provisória da República Federativa, o seguinte: a soberania dada aos Estados, prerrogativa que não corresponde à historicidade de nossa Federação, difere do modelo norte-americano em que os Estados se uniam numa aliança com o governo federal; aqui, esta aliança foi condicionada por um decreto, ou seja, decima para baixo, em que se reconhecia, nos Estados, não uma soberania, mas uma autonomia federativa e, vale dizer, uma autonomia outorgada pelo regime republicano, em que pese o movimento federalista esboçado pelas rebeliões provinciais e sufocadas pelo regime imperial.

Interessante acompanhar o movimento posterior dos revolucionários de 15 de novembro de 1889, que através do Decreto no 7, de 20 de novembro de 1889, anularam, formalmente, as competências legislativas dos estados no tocante à instrução pública e a seus estabelecimentos de ensino, como era assegurado no Ato Adicional de 1834 ao declarar, naquele decreto, que as assembléias provinciais ficam extintas e fixa, provisoriamente, as atribuições dos governadores dos Estados [24].

Os decretos subseqüentes, como os de no 802, de 4 de outubro de 1890 e de 848, de 11 de outubro de no 1.030, de 14 de novembro de 1890, limitam-se a estabelecer elementos orgânicos dos Estados, como a aprovação da emissão constituinte estadual e a consagração da dualidade de jurisdições do poder inicial. O decreto no 510, de 22 de junho de 1890, contendo o projeto da Constituição Federal, será substituído pelo Decreto no 914, de 23 de outubro de 1890, que traz na versão original artigo 34, a ser promulgado como o de 35 na Constituição de 1891, que assim reza: “Incumbe, outrossim, ao Congresso, mas não privativamente animar, no país, o desenvolvimento da educação pública, a agricultura, a indústria e a imigração” (Artigo 34, 1o, Decreto 914) e “Criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados” (Artigo 34, 2o), sem salientar, porém, a participação ativa dos estados. É particularmente importante o resgate do processo constituinte que veio a promulgar, em 1891, a Constituição Federal. Até a promulgação da Constituição, questões como centralização e descentralização política, soberania e autonomia federativa, particularmente referente aos recursos do tesouro nacional, estiveram presentes nos debates e no desenvolvimento dos trabalhos da constituinte.

No plano municipal, observamos que, com a Constituição republicana de 1891, reconheceu-se, formalmente, por força do regime federativo, a autonomia municipal. O Artigo 68 e o único a tratar, na Constituição de 1891, sobre a organização municipal, diz que “Os estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos municípios, em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse” (Artigo 68). A partir desta disposição constitucional, os Estados vão procurar reforçar, do ponto de vista jurídico, a tese da autonomia municipal, mas ainda muito no plano normativo ou superestrutural, sem que isso signifique, portanto, uma repercussão de ordem prática junto às franquias locais [25].

Na prática, não houve autonomia municipal no Brasil durante os quarenta nos em que vigorou a Constituição de 1891 por conta de três fatores: (a) hábito do centralismo; (b) a opressão do coronelismo e (c) a incultura do povo. Foram estas três fatores transformaram os Municípios em feudos de políticos, no que Helly Lopes Meirelles (1993) compara a um “rebanho dócil ao seu poder político” [26]. Se a incultura do povo, o que nos faz lembrar o analfabetismo, era base de sustentação do coronelismo [27] nos Estados, por que estes fortaleceriam a autonomia municipal? Era tempo para uma reação política, o que só veio a acontecer com a chamada República Nova [28].

1.3. Constituição Republicana de 1934

Com a Revolução de 1930, o governo revolucionário, sob a égide de uma Assembléia Nacional Constituinte, organizou um regime democrático, mas centralizador, ou melhor, um centralismo democrático, afastando-se das tendências descentralizantes das oligarquias estaduais.

A Constituição de 1934 traz a educação nacional como matéria de competência privativa à União. Determina-se que “Compete privativamente à União traçar as diretrizes da educação nacional” (Artigo 5o, XIV). A competência privativa abre brecha para a participação dos Estados-Membros ao dispor que “A competência federal para legislar sobre as matérias no XIV (...) não exclui a legislação estadual supletiva ou complementar sobre as mesmas matérias” e que ‘as leis estaduais, nestas casos, poderão, atendendo às peculiaridades locais, suprir as lacunas ou deficiências da legislação federal, sem dispensar as exigências desta” (Artigo 5o, §3o). Um dado a se assinalar é que a legislação supletiva dos Estados não teria, como acontecerá mais tarde com a atual Constituição Federal, um caráter de legislação plena. Ela é supletiva ou complementar para efeito de suprir lacunas ou deficiências da legislação federal. No elenco das matérias de competência privativa da União, registram-se, pelo menos, 29 assuntos privativos da União, sendo a educação nacional um dos explicitamente delegáveis aos Estados.

A instrução pública [29] é colocada, ainda, pelo constituinte de 1934, como uma matéria de competência concorrente à União e aos Estados. Determina-se que “Compete concorrentemente à União e aos Estados difundir a instrução pública em todos os seus graus” (Artigo 10, VI).

A competência de legislar sobre diretrizes da educação nacional passa ser atribuição, a nível da União, do Poder Legislativo. A competência privativa à União, nos termos do artigo 5o, XIV, da Constituição Federal de 1934, traduz-se como uma descentralização política, revelada na estrutura interna do texto constitucional, ou seja, na própria estrutura de organização federal, quando se diz, entre as atribuições do Poder Legislativo, que “Compete privativamente ao Poder Legislativo, com sanção do Presidente da República legislar sobre “todas as matérias de competência da União, constantes do artigo 5o, ou dependentes de lei federal, por força da Constituição” (Artigo 39, 8, e). Constatamos, no texto constitucional, que há, implicitamente, no item 8 do artigo 39, uma prerrogativa do Poder Legislativo para legislar sobre as matérias de competência da União, constantes do artigo 5o, que inclui, certamente, o de traçar as diretrizes da educação nacional. Aliás, o traçar, aqui, deve ser traduzido, subjacentemente, como uma ação centralizadora de demarcar os procedimentos gerais da educação nacional.

O que mais nos chama a atenção, na Constituição de 1934, é que, no capítulo II (da Educação e da Cultura), que pertence ao Título V (Da Família, da Educação e da Cultura), um capítulo, portanto, que traz normas sócio-ideológicas, há uma intervenção muito forte da União [30]. Sendo uma Constituição de feição liberal, contraditoriamente, o artigo 150 traz um elenco de competências exclusivas e centralizadoras da União, descartando, com um corretivo constitucional, a possibilidade de a matéria trazida no artigo 5o, no XIV, contar com a participação ativa dos Estados. As ações são, assim, muito centralizadas na União em detrimento da participação dos Estados-Membros. A esse respeito, determina o legislador que “O plano nacional de educação, de lei federal, nos termos dos Art. 5, no XIV, e 39, no 8, letras a e, só se poderá renovar em prazos determinados, e obedecerá às seguintes normas” (Artigo 150, parágrafo único), citando, em seguida, as seis normas que condicionam toda a realização do plano educacional através de medidas de restrições impostas pela ação centralizante federal.

O Artigo 152 da Constituição de 1934 reflete ainda o controle ideológico da União com relação ao plano nacional de educação, que concretiza a ação de “traçar as diretrizes da educação nacional”. Traçam-se diretrizes educacionais em um plano linear sem que leve em conta “desigualdades e peculiaridades regionais”. Assim, a União delega ao Conselho Nacional de Educação [31] a elaboração do plano nacional de educação ao determinar que “Compete precipuamente ao Conselho Nacional de Educação, organizado na forma da lei, elaborar o plano nacional de educação para ser aprovado pelo Poder Legislativo e sugerir ao Governo as medidas que julgar necessárias para a melhor solução dos problemas educativos, bem como a distribuição adequada aos fundos especiais” (Artigo 152, caput). Tolhe-se, ainda, a participação ativa e autônoma dos Estados e do Distrito Federal ao se determinar que “Os Estados e o Distrito Federal, na forma das leis respectivas, e para o exercício da sua competência na matéria, estabelecerão Conselhos de Educação com funções similares às do Conselho Nacional de educação e departamentos autônomos da administração do ensino” (Artigo 152, parágrafo único).

Assim, chegamos à conclusão, no que se refere à Constituição de 1934, de que o constituinte, ao deslocar uma competência exclusiva da União para um capítulo que traz artigos socio-ideológicos, tem, em mente, um controle ideológico, utilizando-se, para tanto, de subterfúgios descentralizantes.

No plano dos Estados-Membros, a Constituição de 1934, ao definir a educação nacional como competência privativa da União, determina a não exclusão da legislação estadual supletiva ou complementar sobre a mesma matéria constitucional, isto é, a competência de traçar as diretrizes da educação nacional, ressalvando que “as leis estaduais, nestes casos, poderão, atendendo às peculiaridades locais, suprir as lacunas ou deficiências da legislação federal, sem dispensar as exigências desta” (Artigo 5o, §3o). Reforça tal prerrogativa ao determinar que compete privativamente aos Estados a elaboração de leis supletivas ou complementares da legislação federal, conforme o artigo 7o, III, tendo prescrito, no inciso anterior, que a União prestaria socorros aos Estados que em caso de calamidades públicas e desde que os solicitasse (Artigo 7o, II). A educação nacional fica implícita nos dispositivos acima descritos.

A Constituição de 1934 traz, como inovação em relação à Constituição de 1891, a explicitação da competência concorrente à União e aos Estados no “difundir a instrução pública em todos os graus” (Artigo 10, VI). Os estados, no caso do descumprimento do preceito constitucional, poderão sofrer a intervenção federal (Art.. 12, §1o). Com este artigo, procura-se dar estabilização à norma constitucional.

A Constituição de 1934 reserva o Capítulo II, do Título V (Da Família, Da Educação e Da Cultura) à educação e cultura. Define, no conjunto de dispositivos ou normas sócio-ideológicas no campo educacional, que à União, aos Estados e Municípios cabem a tarefa de “favorecer e animar o desenvolvimento das ciências, das artes e da cultura em geral, proteger os objetos de interesse histórico e o patrimônio artístico do país, bem como prestar assistência ao trabalhador intelectual” (Artigo 148).

O legislador determina, ainda, que é de competência estadual a organização e manutenção de sistemas educativos nos territórios respectivos, respeitadas as diretrizes estabelecidas pela União (Artigo 151), especialmente as enumeradas no artigo 150, de competência exclusiva da União. Os Estados estabelecerão, nas formas das leis respectivas, e para o exercício de sua competência na matéria educacional, Conselhos de Educação com funções similares às do Conselho Nacional de Educação e departamentos autônomos de administração do ensino (Artigo 152, parágrafo único). As funções do Conselho Nacional de Educação são enumeradas no caput do artigo 152.

A Constituição de 1934 estabelece que os Estados apliquem nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos, na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos, enquanto a União e os Municípios apliquem nunca menos de dez por cento (Artigo 156). Determina o texto constitucional que os Estados reservarão uma parte dos seus patrimônios territoriais para a formação dos respectivos fundos de educação, procedendo da mesma forma a União e o Distrito Federal. As sobras das dotações orçamentárias, acrescidas das doações, percentagens sobre o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e outros recursos financeiros constituirão, nos Estados, os fundos especiais, a serem aplicados exclusivamente em obras educativas determinadas em lei (Artigo 157, §1o).

No plano dos Municípios, entre as competências privativas dos Estados, a Constituição de 1934 assinala a garantia do princípio da autonomia dos Municípios na promulgação de sua constituição e leis estaduais. Reforça a Constituição de 1934 que “A lei assegurará a autonomia dos Municípios em que se dividir o território” (Artigo 16, §2o). O artigo 13, sem dúvida, é determinante no que toca à consolidação do princípio de autonomia municipal ao determinar que “Os municípios serão organizados de forma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente (...)”, citando, entre outras prerrogativas das municipalidades, a de “organização dos serviços de sua competência” (Artigo 13, III). Não descarta, porém, a intervenção estadual no município, seja a nível assistencial ou político, quando diz: “É facultado ao Estado a Criação de um órgão de assistência técnica à administração municipal e fiscalização das suas finanças” (artigo 13, §3o). Não descarta a intervenção estadual nas franquias locais em caso de impontualidade na prestação de serviço e inadiplência municipal (Artigo 13, § 4o).

As normas acima, portanto, tratam da intervenção excepcional nos negócios peculiares aos Estados. A partir daí, duas especulações são lançadas por nós. A primeira é a de que a norma precedente, para a prerrogativa da intervenção estadual nos Municípios, exposta na Constituição de 1967 e, mais recentemente, na de 1988, no que toca a não aplicação de recursos financeiros no ensino fundamental, estaria no artigo 13, §4o, da Constituição de 1934. Esta Constituição também não teria levado para a constituição subseqüente, a de 1946, o mesmo conteúdo intervencionista? Cremos que sim.

A Constituição de 1934, como já assinalamos em outro tópico deste trabalho, traz, pela primeira vez, na história constitucional brasileira, um capítulo específico de Educação, ou seja, um capítulo contendo normas sócio-ideológicas para a Educação e a Cultura (Artigo 148 e 158) voltadas aos Municípios. Entre as prerrogativas asseguradas aos Municípios, na seção educacional, temos a que determina que cabe aos Municípios, e, da mesma forma à União e aos Estados, “favorecer e animar o desenvolvimento das ciências, das artes, das letras e da cultura em geral, proteger os objetos de interesse histórico e o patrimônio artístico do país, bem como prestar assistência ao trabalho intelectual” (Artigo 148). Este artigo, a nosso ver, está em comunhão com o artigo 10, da Constituição de 1934, em que há um aparente reforço federativo da descentralização dos poderes entre as entidades federativas, isto é, a autonomia da União e dos Estados, dando-lhes competência legislativa concorrente de difundir a instrução pública em todos os graus, o que, implicitamente, acabar por envolver também os municípios como entidades administrativas dos Estados (Artigo 10, VI). O que deixa claro, no entanto, no capítulo específico da Educação, na Constituição de 1934, é que não se reconhece, ainda, nos Municípios, a competência de organizar e manter o sistema educativo na rede municipal de ensino. Se de um lado, a Constituição reconhece a autonomia dos Municípios, do outro não os reconhece como entidades federativas com capacidade política de organizar suas redes de ensino, tendo, pois, de seguir as diretrizes estabelecidas pela União, pelos Estados e pelo Distrito Federal (Artigo 151).

Entre as “amarras” do financiamento educacional, a Constituição de 1934 dispõe que os Municípios, assim como a União, aplicarão nunca menos de dez por cento da renda resultante de impostos, na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos (Artigo 156, caput). Em caso do ensino nas zonas rurais, a União é que se encarregará de reservar “no mínimo, vinte por cento das quotas destinadas à educação no respectivo orçamento anual” (Artigo 156, parágrafo único).

Pela Constituição de 1934, os Municípios não participam da competência de reservar, como farão a União, os Estados e o Distrito Federal, uma parte dos seus patrimônios territórios para a formação dos respectivos fundos de educação (Artigo 157). Garante, porém, a Constituição de 1934 que as “sobras das dotações orçamentárias, acrescidas das doações, percentagens sobre o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e outros recursos financeiros, constituirão, na União, nos Estados e nos Municípios, esses fundos especiais, que serão aplicados exclusivamente em obras educativas determinadas em lei” (Artigo 157, §2o).

1.4. Constituição Republicana de 1937

A Constituição Federal de 1937, outorgada, reserva o Artigo 16 para determinar que “Compete privativamente à União o poder de legislar sobre as seguintes matérias: (...) XXIV – diretrizes de educação nacional” (Artigo 16, XXIV). No artigo 17, o legislador determina, com relação às matérias de competência exclusiva da União, “a lei poderá delegar aos estados a faculdade de legislar, seja para regular a matéria, seja para suprir as lacunas da legislação federal, quando se trate de questão que interesse, de maneira predominante, a um ou alguns estados. Nesse caso, a lei votada pela Assembléia estadual só entrará em vigor mediante aprovação do Governo Federal” (Artigo 17).

Essa aparente disposição de descentralização legislativa por delegação aos Estados, pode ser verificada no artigo 18, embora sem referência explícita à matéria educacional. Determina-se que “independentemente de autorização, os estados podem legislar, no caso de haver lei federal sobre a matéria, para suprir-lhes as deficiências ou atender às peculiaridades locais, desde que não dispensem ou diminuem as exigências da lei federal, ou, em não havendo lei federal e até que esta os regule, sobre os seguintes assuntos” (Artigo 18), citando, em seguida, sete blocos de matérias, sem qualquer referência explícita à educação nacional. A seção “Da Educação e da Cultura”, por sua vez, envolve artigos sócio-ideológicos, compreendidos entre o artigo 128 a 134, não faz qualquer menção às competências da União para a área educacional.

Quanto aos Estados-Membros, a Carta de 1937 parece-nos ignorar a participação estadual nas tarefas educacionais. Entre as matérias ou assuntos em que os estados poderão legislar, enumerados no artigo 18, não é citada a da diretrizes da educação nacional. A omissão refletirá o centralismo da União no que toca às competências legislativas na área educacional? Cremos que sim. Outro sintoma claro do centralismo e autoritarismo da Carta de 1937 dá-se, como podemos constatar, nos artigos 128 e 134, que tratam Da Educação e da Cultura. Aqui, não se faz repartição de competências entre as entidades federativas. A palavra Estado, no capítulo educacional da Carta de 1937, é usada sempre no singular, traduzindo, decerto, a unidade ou centralismo estatal. Lembremos, ainda que, na abertura da carta constitucional, que “O Brasil é uma república”, mas não uma república federativa e, assim, não se justifica fazer referências explícitas à capacidade legislativa dos Estados. Em substância, o que observamos é que os Estados sofrem um processo de intervenção da União no tocante à manutenção dos serviços públicos. Estabelece-se que “A cada estado caberá organizar os serviços do seu peculiar interesse e custeá-los com seus próprios recursos” (Artigo 8o, caput) e, de maneira autoritária, determina que “O estado que, por três anos consecutivos, não arrecadar receita suficiente à manutenção dos seus serviços será transformado em território até o restabelecimento de sua capacidade financeira” (Artigo 8o, parágrafo único). As competências estaduais limitam-se ao cumprimento de obrigações estabelecidas pela Constituição, sempre com risco, de uma vez não cumpridas em tempo estabelecido, de uma intervenção federal. Determina-se, a propósito, que “Os estados têm a obrigação de providenciar, na esfera de sua competência, as medidas necessárias à execução dos tratados comerciais concluídos pela União. Se o não fizerem em tempo útil, a competência legislativa para tais medidas se devolverá à União” (Artigo 10).

Conserva-se, em dispositivo similar, na Constituição de 1937, a competência residual dos Estados para as competências privativas da União, entre as quais a de legislar sobre a matéria de diretrizes da educação nacional (Artigo 16, XXIV). No entanto, uma leitura mais cuidadosa fará constatarmos que a Constituição refere-se à questão da competência exclusiva da União e não à competência privativa, esta, modalidade que deveria estar, tecnicamente, como dispositivo relativo às diretrizes da educação nacional. Determina-se que, nas matérias de competência exclusiva da União aos Estados, poder-se-á delegar a faculdade de legislar. O poder legislativo outorgado aos Estados tanto pode estar a serviço da “regulação jurídica”, diante de questões que lhes dizem respeito de maneira predominante ou a alguns Estados. Nesse caso, condiciona a Constituição que “a lei votada pela Assembléia estadual só entrará em vigor mediante aprovação do Governo Federal” (Artigo 17).

A Constituição de 1937 traduz, enfim, o espírito autoritário e outorgante contra os Estados ao determinar que “as constituições estaduais serão outorgadas pelos respectivos governos, que exercerão, enquanto não se reunirem as Assembléias Legislativas, as funções destas nas matérias da competência dos Estados” (Artigo 181).

A Constituição de 1937 veio nominal e retoricamente a assegurar que “Os municípios serão organizados de forma a ser-lhes assegurada autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente (...)”, para citar, em seguida, entre uma de suas prerrogativas, a da “organização dos serviços públicos de caráter local” (Artigo 26, c). Determina ainda que “Os municípios de mesma região podem agrupar-se para a instalação, exploração e administração de serviços públicos comuns. O agrupamento, assim constituído, será dotado de personalidade jurídica limitada a seus fins” (Artigo 29, caput). Reforça o regime regulatório dos Estados ao prescrever que “Caberá aos estados regular as condições em que tais agrupamentos poderão constituir-se, bem como a forma de sua administração” (Artigo 29, parágrafo único).

O capítulo reservado à Educação e à Cultura, na Constituição de 1937, compreendido entre os artigos 128 e 134, não faz qualquer menção ao Município. A palavra Estado, como já dissemos em outro momento, também não é referente à entidade federativa, mesmo porque o golpe ditatorial getulesco não reconhece a República como sendo federativa, tendente à descentralização política, isto é, não reconhece a estrutura de organização estatal em Estados-Membros e, destes, em Municípios. O que existe é o Estado, uma unidade centralizadora política. A expressão peculiar interesse, tradicionalmente dirigida aos Municípios é, na Constituição de 1937, destinada aos Estados, quando se diz: “A cada estado caberá organizar os serviços do seu peculiar interesse e custeá-los com seus próprios recursos” (Artigo 8o), o que sugere a redução dos Estados a condição inexpressiva de entidades não-federativas, à guisa dos Municípios.

No regime ditatorial do Estado Novo, os Municípios perderam sua autonomia emergente mais ainda do que no período imperial. Neste, pelo menos, as questões de interesse local eram debatidas nas Câmaras de Vereadores e levadas ao conhecimento dos governos ou das Assembléias Legislativas das Províncias, ao passo que, no sistema interventorial do Estado Novo, não havia qualquer “respiradouro” para as manifestações locais, visto que os prefeitos eram discricionários e governavam sem qualquer colaboração de órgão de representação popular [32].

1.5. Constituição Republicana de 1946

A Constituição liberal de 1946 traduz, no âmbito das competências da União, a centralização política, através da técnica explícita de competências exclusivas (Artigo 5o), entre as quais a matéria educacional, o que é aparentemente contraditório para uma Constituição de cunho liberal e federalista. Determina o legislador que compete à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (Artigo 5, XV, d). A competência exclusiva justifica, com certeza, o fato do governo federal, através do Ministério da Educação, ter enviado, em 1948, um projeto de LDB. Observamos, porém, que o artigo seguinte, ou seja, o artigo 6o, determina descentralizadamente que a competência federal para legislar sobre as matérias do artigo 5, que envolve nove matérias, entre as quais a de “diretrizes e bases da educação nacional”, não exclui a legislação estadual supletiva ou complementar. Tem-se, na Constituição de 1946, a confirmação da tendência centralizante da União, ao se elencar, pelo menos, 25 matérias sob sua competência legislativa exclusiva.

Num estudo comparativo entre as Constituições de 1934 e de 1946, observamos que esta faz um enxugamento constitucional do Capítulo II (em ambas, contendo normas sócio-ideológicas para a educação), prescrevendo, apenas, dispositivos de ordem socio-ideológica e não fazendo, como a de 1934, a exposição de dispositivos orgânicos, relativos à organização do Estado. Essa tendência mais seletiva dos artigos que cuidam especificamente da educação e do ensino permanecerá nos textos constitucionais subseqüentes, especialmente o atual, de 1988

Na perspectiva dos Estados-Membros, a Constituição de 1946 assegura aos Estados a volta à condição de co-participantes ou coadjuvantes dos poderes ou competências da União podendo, para a matéria de diretrizes e bases da educação nacional, legislar de forma supletiva ou complementar, nos termos do artigo 6o: “A competência federal para legislar sobre as matérias do artigo 5o, no XV, letra d (diretrizes e bases da educação nacional) não exclui a legislação supletiva ou complementar.”

Reza a Constituição de 1946 que, nos Estados, é vedado lançar imposto sobre instituições de educação (Artigo 31, V, b).

O capítulo II, do Título VI (Da Família, Da Educação e Da Cultura), específico da matéria educacional, reserva dispositivos sócio-ideológicos para a educação, determinado, entre outras coisas, que “anualmente os estados aplicarão nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção de desenvolvimento do ensino (Artigo 169), garantindo-lhes, também, a competência de organizar os seus sistemas de ensino (Artigo 171).

A participação dos Estados, na política educacional, reflete, enfim, o regime representativo, a Federação e a República, resgatados e consagrados pela democracia liberal dos constituintes de 1946.

No tocante aos Municípios, ao contrário da Carta de 1937, a Constituição de 1946 resgata o princípio de autonomia municipal. Assegura-se a autonomia das franquias locais sob pena de, uma vez não levada em conta pelos Estados, mover-se uma ação intervencionista do Governo Federal (Artigo 7o, VII, e). Os Estados, por sua vez, terão a prerrogativa do regime interventorial nos Municípios, nos casos de irregularidade de suas finanças. Determina-se, explicitamente, que “Os estados não intervirão nos municípios senão para lhes regularizar as finanças, quando (...)”, ocorrer os seguintes casos: (a) verificar-se a impontualidade nos serviços de empréstimo garantido pelo estado; (b) deixar o Município de pagar, por dois anos consecutivos, e sua dívida fundada (Artigo 23). O artigo 31, no que toca à tributação, veda aos Municípios lançar imposto sobre instituições de educação e de assistência social, desde que as suas rendas sejam aplicadas, integralmente, no país, para os respectivos fins educacionais (Artigo 31, V, b).

O capítulo reservado à Educação e à Cultura, o que envolve os artigos 166 a 175, traz, como novidade, a alteração do percentual de recursos destinados, pelos Municípios, ao ensino. Os municípios, segundo o artigo 179, aplicarão nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino, equiparando o mesmo percentual dos Estados e do Distrito Federal, enquanto os dez por cento a cargo da União. O Município não poderá, contudo, organizar o sistema de ensino, ficando o “sistema federal de ensino em caráter supletivo, estendendo-se a todo o país nos estritos limites das deficiências locais” (Artigo 170, parágrafo único).

1.6. Constituição Republicana de 1967

A Constituição de 1967 veio a adotar o federalismo, mas uma forma de Estado Federal que deu maior expansão à própria União em detrimento dos Estados-Membros. O federalismo de 1967 não se caracterizou por partilha equilibrada de competências constitucionais.. Os poderes enumerados da União eram tantos que pouco restava de prerrogativa para os Estados-Membros da Federação. Confirmou-se, mais uma vez, a centralização política em torno da União.

A educação, como matéria exclusiva na União é posta, no texto constitucional de 1967, nos seguintes termos: “Compete à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional e normas gerais sobre desportos” (Artigo 8o, XVII, q). Como competência que omite, no próprio texto, o qualificativo “exclusivo”, leva-nos a conjeturar, à primeira leitura, descentralização legislativa ao lermos a seguinte determinação: “A competência da União não exclui a dos estados para legislar supletivamente sobre as matérias “q “, e mais outras (c, d, e, n, v), respeitada a lei federal”. Na prática, tal descentralização se constituiu em retórica, em letra morta. Um dado a considerar, a respeito dessa desconfiança, está, também, na matéria do item “q”, é que as diretrizes e bases da educação nacional, agora, nivela-se a legislação que trata das normas gerais sobre desportos. O desportismo, peculiar à formação militar, passa a ter uma relação de contiguidade com a educação nacional laica.

A depender da estrutura normativa da Constituição de 1967, os Estados participam da competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional, acrescida, ainda, das normas gerais sobre desportos. Determina-se, em substância, que “A Competência da União não exclui a dos estados para legislar supletivamente sobre as matérias das alíneas (...) (diretrizes e bases da educação nacional e normas gerais sobre desportos, respeitando a lei federal” (Artigo 8o, XV, parágrafo único).

A Constituição de 1967 garante que os Estados organizar-se-ão e reger-se-ão pelas constituições e leis que adotarem (Artigo 13), mas ressalva que, para auxílio da União aos Estados, estes deverão entregar, previamente, um plano de sua aplicação (Artigo 13, §5o). Ou seja, os estados deverão justificar, com projeto de investimento, a solicitação de auxílio financeiro à União.

Com relação aos recursos a serem aplicados ao setor educacional, a Constituição de 1967 reafirma a obrigação compulsória dos Estados em aplicar nunca menos de vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino (Artigo 176, §4o). Os Estados organizarão os seus sistemas de ensino, garantida a assistência técnica e financeira da União, mas de modo que “Cada sistema de ensino terá, obrigatoriamente, serviços de assistência educacional, que assegurem aos alunos necessitados condições de eficiência escolar” (Artigo 177, §1o e 2o).

A novidade, com relação à Constituição de 1946, refere-se à intervenção dos Estados nos municípios por questões de ordem educacional. A Constituição prescreve que a Constituição Estadual pode regular sobre intervenção nos Municípios em casos que ocorra a não aplicação dos recursos tributários no ensino primário. Propõe a intervenção estadual quando “não tiver havido aplicado, no ensino primário, em cada ano, de vinte por cento, pelo menos, da receita tributária municipal” (Artigo 15, f).

No tocante aos Municípios, a Constituição de 1967, outorgada, assegura, nominalmente, a autonomia municipal, determinando o regime de intervenção federal nos Estados no caso de não respeito ao princípio já assegurado na tradição constitucional (Artigo 10, VI, e). A autonomia municipal será assegurada, segundo o texto constitucional, pela organização dos serviços públicos locais (Artigo 15, VI, e). Não descarta, porém, a intervenção dos Estados nos Municípios, regulada na Constituição do Estado, “somente quando o município não tive havido aplicado, no ensino primário, em cada ano, vinte por cento, pelo menos, da receita tributária municipal” (Artigo 15, §3o, f), de modo a assegurar a eficácia do dispositivo que determina, no capítulo contendo normas sócio-ideológicas, “Anualmente, a União aplicará nunca menos de treze por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino” (Artigo 176, §4o).

Levantemos, agora, uma questão a esse respeito: não seria um contra-senso o Estado intervir no Município no caso deste não aplicar vinte por cento da receita tributária municipal no ensino primário, se os Municípios, assim também como os Estados e o Distrito, estariam obrigados, anualmente, a aplicar nunca menos de vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino? Terá havido um cochilo da Junta Militar? Ou; a aplicação compulsória dos Municípios de aplicar vinte por cento, pelo menos, da receita tributária municipal, em cada ano, no ensino primário é de diferente interpretação quando se toma, como base de percentual tributário destinado ao setor educacional, o artigo 176 que diz:“Os Municípios aplicarão nunca menos de vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino”?

A nosso ver, a correção dessa dúbia interpretação, gerada pela superposição e ambigüidade dos dispositivos constitucionais, será feita, no ordenamento constitucional, somente na Constituição de 1988, quando se diz que “O Estado não intervirá em seus Municípios quando não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino” (Artigo 36, III). O mínimo exigido, como determina a Constituição Federal, é de vinte e cinco por cento. A prioridade municipal será também condicionada: atuação prioritariamente no ensino fundamental e pré-escolar (Artigo 211, §2o)

1.7. Constituição Republicana de 1988

Tratemos, aqui, da Educação como matéria de competência Legislativa das Entidades Federativas, na Nova República [33], a partir da nova ordem constitucional de 1988.

A Constituição de 1988 persegue um fim último para o Estado brasileiro, que é o de torná-lo, juridicamente, uma República Federativa. A primeira providência jurídica nessa direção é a seguinte: a União, no Brasil, é um componente do Estado Federal. Temos um modelo de Federação por força do Direito. Na verdade, é uma abstração, dentro da teoria do federalismo clássico, compreender a União, no Brasil, como uma entidade federativa do Estado Federal. A história da Federação brasileira é particularmente excêntrica no contexto do federalismo internacional [34].

Comecemos pelo artigo 1o da Constituição Federal de 1988 que diz “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito” e que tem, entre seus cinco fundamentos, a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político. É o artigo 1o uma espécie de cláusula de promulgação, portanto, um elemento formal de aplicabilidade, mas seu conteúdo atende mais a uma tradição formal de abertura do documento constitucional do que a uma exigência de ordem técnica e doutrinária do federalismo brasileiro.

Não é demais afirmar que a federação brasileira não resultou, como insistimos no presente trabalho, da união dos estados soberanos num Estado Federal como ocorreu com a federação norte-americana. Aqui, antes de proclamada a República, éramos províncias sem nenhuma autonomia político-administrativa, pelo menos formalmente, exceto aquela temporária e nominalmente adotada pelo Ato Adicional de 1834, mas sem nenhuma eficácia jurídica, e, por uma imposição de um novo regime político e ordenamento jurídico passamos a adotar, por decreto e, em seguida, confirmado constitucionalmente, o Estado Federal. Essa peculiaridade federativa, em nosso país, deve ser sempre levada em conta, para não dizer lembrada, quando abordamos a questão dos entes federativos e de suas competências constitucionais para os campos social e cultural, em particular, referente ao direto social relativo à Educação.

A tradição republicana e constitucional consagrou a federação brasileira, mas a questão central da Federação, isto é, a repartição das competências dos entes federativos e o estabelecimento de suas fronteiras legislativas sempre foram o nó górdio do nosso federalismo. Chegamos a tal ponto de reforçar, de forma redundante, o modelo de federação consagrado na evolução constitucional que não atentamos, no rigor técnico devido, para a tautologia [35] do seguinte texto: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” (Artigo 18, caput).

O que há no artigo 1o e no artigo 18 é a mesma coisa: a afirmação do federalismo. A repetição, portanto, é, rigorosamente, inútil, de um truísmo escancarado, mas o legislador a praticou, decerto, como elemento orgânico da Constituição. Diríamos, até mesmo, que houve uma preocupação de ordem pedagógica. No artigo 18, porém, se ampliarmos a leitura, observamos que, diferente do artigo 1o, indicar as entidades federativas revela uma intenção dogmática, doutrinária, de afirmação e reafirmação federalista, mesmo sabendo, a priori, que, historicamente, a União, os Estados federados, o Distrito Federal e os Municípios não são tão nivelados autonomicamente. Há modalidades de competências (exclusivas, privativas, concorrentes e comuns) que distinguem, hierarquicamente, as entidades federativas. Assim, dizer que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende as quatro entidades federativas é uma espécie de sentença jurídica, mas seu dogma é, historicamente, destituído de sentido. Há, ainda, um processo de construção do modelo de Estado Federal efetivamente federativo e democrático. Claro, no fundo, os constitucionalistas acabam por aceitar todas as intenções e manifestações do modelo federativo historicamente imposto e, juridicamente posto, na evolução constitucional do país; enfim, não há como negar que somos uma Federação e que temos um ordenamento jurídico que busca alcançar todos os princípios do federalismo internacional. Assim, enquanto, no artigo 1o, aceitamos a cláusula com a condição de nossa federação, o artigo 18 é uma obrigação que o constituinte nos impõe, compulsoriamente, por tradição. Fere a técnica, mas também a aceitamos sem reservas, por pura tradição na cultura do direito escrito no Brasil. E por manifestação plebiscitária já proclamamos nossa opção por uma República Federativa

Este Estado brasileiro, assim juridicamente construído, inviabiliza a existência de uma verdadeira Federação, que se efetiva por necessidades reais e práticas e não por simples proclamações jurídicas? E qual a repercussão desse modelo de Estado Federal para o setor educacional?

Comecemos pela primeira questão. A primeira conseqüência que apontaríamos e a que nos interessa, em particular, é a de termos a União (ou pelo menos aquela “união indissolúvel”) como um ente federativo e autônomo, que participa do Estado Federal e que se confunde, na prática, por sua longa tradição de centralização política, com o próprio Estado Federal. A União é federativa de Direito, mas não é federada de fato, o que pode ser traduzida na diferença de “estar federativa”, mas não “ser federada”, ou, em outras palavras, de não ter a mesma natureza federativa dos Estados-Membros.

Deixando de lado qualquer juízo de valor sobre a questão da federatividade [36], isto é, desta condição autonomista das entidades federativas, diríamos que as federação das entidades intergovernamentais, no Brasil, traz uma situação curiosa e sobre ela vale a pena nos manifestar. A União e os Municípios, previstos na arquitetura federativa, não têm, rigorosamente, federatividade, ou melhor, uma imanência de autonomia e de descentralização política plena. É uma questão de ordem histórica. Nós não construímos nossa Federação a partir da existência real dos entes federativos. Arquitetamos primeiro o Estado Federal para depois prescrevermos as competências constitucionais (residuais e não reservadas) de seus entes. A União é descaracterizada, historicamente, como ente federado por não resultar da soma de “soberanias parciais”, isto é, da autonomia prévia e reservada dos Estados-membros. A União soberana é que gera Estados autônomos. No caso dos municípios, a situação não é menos curiosa: a questão do poder local lembra historicamente autonomia, desde o período colonial, mas é incompatível com o conceito doutrinário de Federação. Nem teríamos, com os municípios, uma “federação de municípios” nem com a União temos uma “federação de União”. Quanto ao Distrito Federal, diríamos, que, na tradição do constitucionalismo brasileiro, esteve presente nas Constituições como Município Neutro. Sua particularidade reside no fato de, na República, o Distrito Federal ter um caráter simbólico de uma intergovernabilidade federativa e sua natureza governamental não nos permite vislumbrar qualquer outra forma de ente federativo, senão o de Estado-Membro muito especial com governador eleito e uma constituição própria, batizada, pela Constituição atual, de Lei Orgânica Distrital.

Agora, responderemos ao segundo questionamento, com base na reflexão acima. O Estado Federal sempre tendeu à centralização política, mas a União, como ente deste Estado, por não ser, efetivamente, uma entidade federada, não centralizou, nas constituições brasileiras, notadamente a de constituição Federal de 1988, a competência legislativa exclusiva da educação nacional.

Aliás, no caso brasileiro, a educação nacional nunca foi, a rigor, um monopólio do Estado Federal, pelo menos, estruturalmente, o que não quer dizer, no entanto, que não tenha tido iniciativa de projeto de lei no campo educacional, como ocorreu com a Lei 4.024/61, forjado durante 13 anos no Congresso Nacional, um espaço da sociedade política, que deu apenas tramitação à proposta da União; esta, por sua vez, nesse contexto, reduzida, conceitualmente, ao governo federal e este, por sua vez, reduzido ao Ministério da Educação. Na estrutura de poder em que a educação fosse monopólio do Estado, o caráter de abrangência repercutiria no conjunto de Ministérios, no Legislativo e no Judiciário. Destaquemos que o ensino superior, em que pese ter sido, historicamente, priorizado pela União, não caracterizou monopólio estatal posto que os Estados ofertaram, no âmbito de sua autonomia, o ensino superior estadual.

Entre as constituições nacionais, a de 1988 foi a única a tomar deliberadamente a Educação, enquanto dispositivo constitucional, como um elemento tipificador da Federação, manifesta no âmbito das competências legislativas das entidades federativas.

É a Educação, como matéria de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que favorece diversas modalidades de descentralização política, como podemos sistematizar aqui: a) Descentralização Legislativa Privativa Estadual por Delegação resultante da eficácia jurídica do Artigo 22 (inciso XIXI), referente à competência privativa da União em matéria de diretrizes e bases da Educação Nacional; b) Descentralização Administrativa Intergovernamental resultante do Artigo 23 (incisos V, XII) em que trata da competência comum material da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a partir de normas de cooperação a serem, estabelecidas a nível federal tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento do bem-estar em âmbito nacional e c) Descentralização Legislativa Plena resultante do Artigo 14 (inciso IX), referente à competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal que favorece uma descentralização plena aos Estados para atender suas peculiaridades regionais.

Na passagem da competência privativa à concorrente (Art. 22 ao Art. 14), a Educação é a única matéria comum para as quatro entidades federativas, registrando-se também um aumento progressivo de atribuições em favor das entidades federativas: a nível de União, atribuição no que tocam às diretrizes e bases da educação nacional: à nível de União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atribuições no que tocam à Cultura, Educação e Educação para o trânsito e a nível de União, dos Estados e do Distrito Federal, atribuições no que tocam à Ciência, Ensino e Desporto. Passemos agora para um estudo sobre cada uma das modalidades de competência prevista na Lei Maior.

Ao nos depararmos com a norma jurídica na Constituição Federal de 1988 que determina: “Compete privativamente à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional” (Artigo 22, XXIV) poderíamos fazer duas leituras: (a) uma leitura descentralista e (b) uma leitura centralista. Uma leitura federalista, como quer aparentemente o texto constitucional, e outra leitura unitarista, esta, resultante da secular tradição constitucional do País [37]. Em outras palavras, a educação nacional como competência exclusiva ou particular da União produziria um regime unitarista, unilateral e autocrático, ao contrário do regime federativo em que há, como princípio, a participação dos entes federativos ou a intergovernabilidade.

O exame assim demorado sobre o artigo 22, inciso XXIV, mostrará que a competência privativa da União de legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional não exclui a participação ativa dos Estados na legislação sobre questões específicas da matéria educacional através de uma delegação conforme podemos depreender deste dispositivo constitucional: “Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo” (Artigo 22, parágrafo único). Neste artigo, pelo menos 29 matérias constitucionais poderão ser delegadas aos Estados-Membros, o que caracteriza, a nosso ver, um grau de descentralização.

Segundo Clémerson Merlin Clève e Marcela Moraes Peixoto (1989), a distribuição de poder na Constituição vigente resultou do reordenamento federativo, pela Assembléia Constituinte de 1987/1988, do Estado brasileiro, posto que a sociedade reclamava uma distribuição dos poderes de forma equilibrada, ainda que mantendo o princípio do federalismo cooperativo do Estado Providencial. É a partir desse novo ordenamento federativo que se estabelece uma lei da coordenação, isto é, uma relação contígua ou igual entre a União e as unidades federadas [38].

Com o estabelecimento de um nível de autonomia político-legislativa entre as entidades federativas, a relação entre União e entes federados passou a seguir, no plano das competências legislativas, uma regra da participação estadual no Governo federal a que se denomina lei da coordenação. A tendência do monopólio e a secundarização do papel do Congresso Nacional em matéria constitucional, por exemplo, praticamente foi descartada com a participação virtual dos Estados na co-participação e co-responsabilidade de legislar sobre matérias enumeradas.

Vemos na competência privativa da União de legislar a matéria constitucional do artigo 22, inciso XIXI, da Constituição Federal de l988, um indicador concreto de descentralização política. Tendente à centralização seria, na hipótese da competência referente ao Artigo 22, inciso XXIX, ser exclusiva, o que excluiria, decerto, a participação dos Estados-Membros, o que não é o caso. A técnica da repartição de competências enumeradas é uma herança constitucional dos Estados Unidos em que pese o texto norte-americano, no tocante ao educacional, não enumerar a legislação de uma “diretrizes e bases da educação nacional”.

Conforme salienta José Afonso da Silva (1992), a Constituição, ao adotar essa técnica de repartição de competências, que é complexa, busca realizar o que chama de equilíbrio federativo, por meio de uma repartição de competências que se fundamenta na técnica de enumeração dos poderes da União experimentada pelos Estados Unidos. A novidade brasileira é que nessa repartição de competências há um compartilhamento de poder ou de capacidade legislativa, uma vez que combina essa reserva de campos específicos com possibilidade de delegação de serviços de áreas comuns em que se vêem atuações paralelas entre as quatro entidades federativas [39].

Assim, o dispositivo constitucional que trata das diretrizes e base da educação nacional, uma lei complementar, resulta de uma competência privativa e delegável porque, como salienta José Afonso da Silva (1992), “Quando se quer atribuir competência própria a uma entidade ou a um órgão com possibilidade de delegação de tudo ou de parte, declara-se que compete privativamente a ele a matéria indicada” (SILVA:1992, p. 419). De modo que o constituinte ao outorgar à União a competência privativa de legislar sobre Educação Nacional utiliza-se do expediente de uma delegação parcial através de uma virtual lei complementar que autoriza aos Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas no artigo 22.

Em substância: longe de uma leitura de que a expressão “compete privativamente à União legislar sobre” possa traduzir-se como um grau de centralização do governo federal, não se vê aí idéia de privação das demais entidades intergovernamentais, especialmente os Estados, que, ao contrário, podem, não tolhidos pela legislação federal, participar co-responsavelmente do processo legislativo. Essa “convivência íntima e solidária” entre as entidades intergovernamentais resultaria, assim da lei de coordenação e da regra de participação estadual na vontade nacional que caracterizam o Estado Federal.

Já a educação nacional, como competência comum, manifesta-se no Artigo 23, inciso V, da Constituição Federal de 1988. Por ele, determina-se que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência. O parágrafo único do artigo, por sua vez, prescreve que ‘Lei complementar fixará normas para a cooperação entre União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” (Artigo 23, parágrafo único).

O artigo nos remete à questão do sistema de execução de serviços na área educacional. Segundo José Afonso da Silva (1992), a execução dos serviços de competência das entidades que compõem o Estado Federal é problema que integra a estrutura do federalismo [40]. No tipologia do sistema de execução de serviços, o constitucionalista distingui três sistemas: (a) sistema imediato; (b) sistema mediato e (c) sistema misto [41].

Com a Constituição vigente, nos termos do artigo 23, parágrafo único, o sistema brasileiro de execução de serviços tende a ser imediato. As entidades federativas mantêm, cada qual, seu corpo de servidores públicos destinados a ações executivas das respectivas administrações, como determina os artigos 37 e 39, uma vez que podem ter um corpo próprio de servidores da administração pública, indireta ou fundacional, obedecendo Os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, e, no âmbito de sua competência, um regime jurídico único com todas as garantias constitucionais para os servidores públicos. A Constituição, no entanto, vale salientar, para este sistema imediato, com autonomia funcional e administrativa, incumbe a lei complementar de fixar normas para a cooperação entre as quatro entidades, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional, ou seja, o equilíbrio federativo.

A descentralização política, aqui, expressa-se entre os níveis de governo. Trata-se de uma descentralização referente às relações intergovernamentais. A lei complementar a fixar a cooperação entre as entidades federativas caracteriza o grau de centralização do sistema de execução de serviço na área de competência sócio-cultural (acesso à cultura, à educação e à ciência). Prevalece, decerto, a lei de coordenação e não a de subordinação política, técnica e financeira dos Estados, Municípios e Distrito Federal frente ao governo federal com tendência histórica à centralização. Uma política pública da educação que tem em perspectiva uma política social de acesso à educação, à cultura e à ciência passa, necessariamente, por um aparato financeiro e técnico-administrativo, o que pode levar as entidades subnacionais, se não amparadas por um dispositivo constitucional, a uma situação ou relação de subordinação e de dependência federal.

Assim, vemos, no artigo 23 da Constituição Federal de l988, uma descentralização financeira alternativa em que os Estados e os Municípios recuperam sua posição de agentes de governo e de serviços educacionais.

Uma outra compreensão que poderíamos fazer do artigo 23, inciso V, entre os doze serviços a serem executados, em comum, pelas entidades governamentais, é a de não exclusividade da União, portanto, a não exclusão das entidades federativas no cumprimento do preceito legal. Há uma co-responsabilidade, um compartilhamento da União com as demais entidades federativas na execução das tarefas. Certamente, tal repartição de ação comum não se fará de forma linear, com sobrecarga para a entidade mais débil financeira, mas uma ação em que todos estão envolvidos e viabilizam, no social e no regional, o preceito constitucional. A política de acesso à cultura, à educação e à ciência é, antes de tudo, uma política social, em que envolve todo o complexo estrutural da Federação.

A competência concorrente referente à Educação também merece de nós uma especial reflexão e tomada de posição. A Constituição Federal vigente, no seu artigo 24, inciso IX, determina que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar, concorrentemente, sobre educação, cultura, ensino e desporto. Na nossa compreensão, o primeiro momento do cumprimento deste preceito constitucional, dentro de uma perspectiva legal e superestrutural, ou seja, antes de sua eficácia como norma jurídica, está na Seção I (Da Educação), Seção II (da Cultura), Seção III (do Desporto), capítulo III do Título VIII relativo à Ordem Social da própria Constituição Federal de 1988. O que se reza no texto se cumpre, metalingüisticamente (ou se apelarmos para um outro neologismo falaríamos em metaconstitucionalidade) no próprio texto constitucional. O que se observa, no entanto, é a omissão na Constituição de uma seção relativa ao ensino stricto senso (faz sentido uma vez que tecnicamente não é matéria para o constituinte, e sim, para o legislador ordinário). O ensino (ensino escolar, formal e sistematizado) é tratado lato sensu sob o signo da Educação (ensino mais geral ou abrangente, isto é, social, que envolve a família e a sociedade de modo mais amplo), com intenções genéricas de traçar as bases e diretrizes da educação nacional. Certamente, dá-se tal fenômeno jurídico (e não restrito ao setor educacional) porque, no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, ou seja, principiológicas (Artigo 24, §1o), sem que nesta normatividade geral e principiológica haja um procedimento centralizador, de exclusividade e com a conseqüente exclusão das demais entidades federativas no que refere ao preceito concorrente. Assim, o constituinte determina que “A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados” (Artigo 24, § 2o) e nos demais parágrafos desfaz qualquer tendência à exclusividade, ao determinar que “Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender as suas peculiaridades” (Artigo 24, § 3o) e ainda que “A superveniência da lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário” (Artigo 24, § 4o). a expressão normas gerais é nuclear para a compreensão dos parágrafos do artigo 24. Queremos dizer, de outro modo: as normas gerais da União se expressam na própria Constituição Federal, o que pode justificar, entre outras coisas, o detalhamento e o descritivismo do texto constitucional.

Insistimos ainda: a nosso ver, as seções I, II e III do capítulo III, no Título VIII, da Constituição Federal, são a primeira manifestação concreta e superestrutural de sua competência concorrente. Há um nível de metalinguagem no preceito constitucional que, uma vez manifesto naquelas seções, produz uma espécie de metanormatividade (ou de metaconstitucionalidade como propomos antes). Isto é, as seções contêm as normas gerais a que se referem os parágrafos do artigo 24. Estas normas jurídicas, ali expostas, são elementos constitucionais sócio-ideológicos que dão eficácia, no próprio texto constitucional, aos elementos orgânicos contidos no artigo 24 e, por isso, serão, fartamente, reproduzidos e adaptados nos textos constitucionais dos Estados-Membros, municipais e o Distrito Federal. Decerto, o equilíbrio federativo passa pela unidade ou harmonia de competências expressas na Constituição Federal. É a Lei Maior que contém as bases constitucionais da educação para as entidades federativas. São aquelas normas gerais da União que vão indicar os espaços em branco a serem suplementados pelos Estados-membros e estes, por sua vezes, oferecem as bases as normas infra-estruturais e indicarão, por sua vez, as brechas suplementares a serem preenchidas pelas leis orgânicas municipais. Esse “encadeamento” normativo que vai do respeito aos princípios da Constituição Federal à prerrogativa de construção, reconstrução e ampliação das normas constitucionais que darão a tônica do Estado Federal. Esses procedimentos foram engenhosamente postos em prática que as normas gerais, contidas na Constituição Federal vigente, com sutis modificações redacionais, são reproduzidas nas constituições estaduais de 1989 (e nas leis orgânicas de 1990) como veremos mais adiante e que comprovam a tese levantada por nós neste tópico.

Uma outra leitura poderia ser feita resultante também da eficácia das competências concorrentes no âmbito constitucional. Ver-se-ia, nas seções I, II e III do Capítulo III, do Título VII, da Constituição Federal, uma manifestação da competência privativa da União de legislar privativamente sobre diretrizes e bases da educação nacional, como determina o artigo 22, inciso XIXI, o que descartaria a necessidade de uma lei complementar. Em outras palavras, uma lei complementar contendo as diretrizes e bases da educação nacional, expressamente já contidas na própria Constituição Federal, não faria mais sentido ou, senão, teria pouco de ciência do Direito. Como diz Nicola Matteuci (1991), a ciência não pode afirmar tautologia. Para pôr ordem em seu material empírico, e a Constituinte, a nosso ver, é uma experiência concreta da sociedade civil e da sociedade política de construção do Estado. Assim, a “complementaridade” do que não necessita de regulamentação, resultaria em tautologia, em truísmo jurídico. Ainda observamos que o constituinte, como quer evitando tautologia ou truísmo jurídico, ordenou os títulos, capítulos, incisos e alíneas, valendo-se de seções diversas, no esforço de tornar a Constituição uma manifestação material da ‘própria estrutura da comunidade política organizada” (MATTEUCI: 1991, p. 247), lançando mão das classificações e tipologias. Outro dado que chamaríamos a atenção é o seguinte: em momento algum do texto constitucional se diz que o artigo 22, XXIV, é uma matéria cuja eficácia dá-se em lei complementar. Diz-se, sim, que “Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo” (Artigo 22, parágrafo único). Além do mais, as bases e as diretrizes da educação nacional estão na própria Constituição, no seu capítulo específico de Educação. Este, sim, é passível de leis (não necessariamente complementares) para regulamentar diversos tópicos como a questão dos níveis de ensino, distribuição de recursos financeiros, gestão escolar e que podem, a nosso ver, ser pela via da legislação ordinária.

Em substância, estamos certos de que a norma jurídica contida no Artigo 22 não indica a lei complementar, mas movidos pela tradição, derivada do mesmo equívoco exegético na constituição Federal de 1946, fomos levados a crer que a competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional é uma lei complementar à Constituição. Deixa-se de lado um positivismo jurídico em nome de um juízo de valor de ordem mais ideológica e que revela, na estrutura de poder, correlação de forças conflitantes e antagônicas, manifestas, como sabemos, no processo de discussão e elaboração e aprovação da Lei Complementar no 4.024/61, que, supostamente, deu eficácia a uma norma ou competência constitucional. Tal desconfiança procede, ainda, quando lembramos que a Constituição Federal de 1934, no seu artigo 5o, inciso XIV, refere-se a um “traçar as diretrizes da educação nacional”, mas sem que isso tenha conduzido a uma mobilização do legislador ou dos educadores para a promulgação de uma LDB. A Lei 4.024/61 e, agora, a Lei 9.394, de 20/12/96 atendem, historicamente, a interesses de ordem política, de ordem programática e governamental, do que a necessidades jurídicas ou exegéticas das normas constitucionais.

As considerações acima nos levam a crer o seguinte: a educação enquanto matéria constitucional manifesta-se, no âmbito dos dispositivos constitucionais, sem exclusividade na matéria por parte das entidades federativas, conseqüentemente, não há monopólio do Estado Federal ou centralização política e, por outra conseqüência, não se fala em descentralização da educação no âmbito das entidades federativas. A privatividade (normas privativas), a comunilidade (normas comuns) e a concorrencialidade (normas concorrentes) são indicativos, no âmbito das competências constitucionais, de descentralização política, uma vez que, nessa repartição de competências, há repartição de poder, de autoridade, posto que “na teoria do federalismo costuma-se dizer que a repartição de poderes autônomos constitui o núcleo do conceito do Estado federal” (SILVA: 1992, p. 433).

2. DESCRIÇÃO NORMATIVA DA EDUCAÇÃO NACIONAL

Tomando por base as cinco categorias de elementos estruturantes das constituições [42] contemporâneas escritas (elementos orgânicos, elementos limitativos, elementos sócio-ideológicos, elementos de estabilização constitucional e elementos formais de aplicabilidade), propostas por José Afonso da Silva (1992) [43], observamos, historicamente, o campo de expansão da educação como norma constitucional na evolução das constituições brasileiras, no período de 1824 a 1967, e na Constituição Federal de 1988, conformes Tabelas no 1 e 2, respectivamente.

O estudo comparativo, a partir destas cinco categorias de elementos estruturantes, leva-nos a crer que a Educação como norma constitucional vai aumentando seu campo de expansão, isto é, seu registro normativo e formal, na proporção em que as cinco categorias de elementos vão se integrando nas Constituições no decorrer da evolução histórica e à medida que o Estado absorve novas finalidades e se torna, assim, mais social e intervencionista. Em 1988, quando o Estado Federal configura um federalismo de equilíbrio [44] a Educação alcança, plenamente, as cinco categorias de elementos, agora sob a égide da descentralização legislativa, com repercussão direta na auto-organização constitucional de 1989 dos Estados-Membros, entes fundamentais da arquitetura federativa brasileira.

Para a sistematização da norma educacional na evolução constitucional (1824-1967) e na Constituição Federal de 1988, faz-se necessária a discriminação de cada uma das cinco categorias de elementos estruturantes, como forma de melhor visualizar o lugar das normas referentes à Educação lato sensu (educação como direito social) e a educação stricto sensu (educação escolar) no âmbito das constituições brasileiras.

As matérias relacionadas no âmbito das cinco categorias de elementos estruturantes, após um processo de rastreamento da educação como norma constitucional, estão assim distribuídas:

l) ELEMENTOS ORGÂNICOS:

a) competência expressa e repartição competencial em matéria de Educação;

b) acumulação excepcional de cargos de professor para os membros do Poder Judiciário;

c) acumulação excepcional de cargos de magistério para os funcionários da Administração Pública e

d) limitação do poder de tributar sobre instituições de educação;

2) ELEMENTOS LIMITATIVOS:

a) afirmação do princípio liberal da educação como direito social e de cidadania;

3) ELEMENTOS SÓCIO-IDEOLÓGICOS:

a) responsabilidade social pela educação escolar,

b) aposentadoria especial para os professores,

c) promoção do desporto educacional,

d) educação como princípio da comunicação social,

e) promoção da educação ambiental,

f) educação como princípio do planejamento familiar,

g) garantia da educação à criança e ao adolescente,

h) dever dos pais da educação aos filhos menores e

i) garantia do acesso do trabalhador adolescente à escola;

4) ELEMENTOS DE ESTABILIZAÇÃO CONSTITUCIONAL:

a) técnica da intervenção estadual nos municípios no caso de não aplicação do percentual mínimo no desenvolvimento e manutenção do ensino fundamental;

5) ELEMENTOS FORMAIS DE APLICABILIDADE:

a) vantagens pessoais aos professores dos institutos oficiais de ensino superior,

b) assistência educacional ao ex-combatente da Segunda Guerra Mundial,

c) não aplicação do princípio da gratuidade do ensino público em instituições parcialmente mantidas com recursos públicos,

d) inovações curriculares,

e) Manutenção sob órbita federal do Colégio Pedro II,

f) mobilização da sociedade organizada para eliminação do analfabetismo e universalização do ensino fundamental,

g) descentralização das atividades das universidades públicas,

h) recebimento excepcional dos recursos públicos por entidades educacionais privadas e

i) promoção da edição popular da Constituição à disposição das escolas.

No processo de rastreamento das normas educacionais no âmbito das Constituições brasileiras (1824-1967) e da Constituição Federal de 1988, levando-se em conta o texto constitucional em sua totalidade normativa, constatamos que o Poder Legislativo, constituinte ou não, recorreu desde a Carta Outorgada de 1824, ao expediente da recepção, isto é, levou, para a Constituição, normas já feitas, produzidas por ordenamentos diversos e precedentes [45]. A recepção das normas precedentes registra-se em dois níveis: exógeno e endógeno. Pelo nível exógeno, encontramos exemplo na nítida influência da Revolução Francesa, especialmente o documento Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão da Assembléia Nacional francesa (1789) na formulação da norma educacional que se localiza na categoria de elemento limitativo da Carta de 1824, em que consagra: “A instrução pública é gratuita a todos os cidadão” (Art. 179, XXXII).

Estabelecido o ordenamento jurídico no Brasil-Império, a partir da Carta de 1824 e do Ato Adicional de 1834, o expediente de recepção dá-se a nível endógeno, isto é, as duas fontes legislativas influenciarão o ordenamento constitucional resultante da fase republicana. Essse grau de influência poderá ser percebido a partir da Constituição de 1891, apesar de esta sofrer mais diretamente a influência da Constituição e doutrina federativa norte-americanas. A partir do regime republicano, especialmente com a promulgação da Constituição de 1934, recorre-se, com mais nitidez, ao expediente de delegação [46] em que há um esforço por parte da sociedade política, no caso o constituinte, de promover a autonomia política no âmbito da Federação, tendo-se registro histórico desse maior esforço ou reforço da afirmação federativa na Constituição de 1988, quando são contempladas várias formas de competências (privativa, concorrente e comum) para dar vazão ao processo de descentralização legislativa.

Ao chegarmos à Nova República, a estrutura normativa da Constituição Federal de 1988 não nos parece ser obra original, incomum ou ímpar do Poder Constituinte, instaurado em 1987. Isto significa dizer que, no que se refere à Educação, muito pouco se acrescentou à estrutura dos ordenamentos constitucionais anteriores à Constituição de 1988, uma vez que, ao fazermos o rastrear das normas na formação histórica dos ordenamentos constitucionais muitas delas, especialmente às referentes à categoria de elementos orgânicos (organização do Estado), já estavam registradas nos textos anteriores. Confirma-se, daí, a assertiva de Noberto Bobbio de que o ordenamento positivo é concebido como um direito emergente de um estado jurídico mais antigo que continua a subsistir [47]. No caso brasileiro, a reafirmação de muitas normas foi, na verdade, um esforço do constituinte para dar-lhes eficácia na sociedade estatal, como ocorre, por exemplo, com o princípio da gratuidade, de 1824 (Art. 179, XXXII) a 1988 (Art. 6o), conservados na estrutura organizativa do Estado. Ou, em outro momento, reafirma-se a técnica de intervenção estadual nos municípios que desrespeitarem o mínimo de aplicação dos recursos públicos no ensino fundamental, registrado inicialmente em 1967 (Art. 15, 3o, f) e reafirmado em 1988 (Art. 36, III).

Em três das cinco categorias de elementos estruturantes das Constituições (orgânicos, limitativos e estabilização constitucional) teremos normas de reprodução dentro deste expediente de recepção a que me referi a pouco. São estas normas, segundo Raul Machado Horta (1995) que refletem a expansividade do modelo federal que vem se configurando ao longo de nossa formação histórica constitucional. Assim como a Constituição Federal reproduz, primariamente, estas normas preexistentes, as constituições estaduais conforme veremos a seguir, reproduzirão, secundariamente, também o mesmo conteúdo normativo, seguindo o caráter ou a orientação compulsória da norma constitucional superior. Não há, porém, nesta reprodução normativa, seja a nível de Constituição Federal de 1988 com relação às constituições anteriores seja a nível de Constituições Estaduais de 1989 com relação à Constituição Federal de 1988 uma adesão voluntária e automática à orientação normativa federal, de modo a sugerir normas de imitação que comprometam o princípio de autonomia dos Estados-Membros, entes fundamentais da organização federativa [48].

Ao lado das categorias constitucionais acima descritas, oferecemos, a seguir, as normas referentes à educação em dois planos: a) Na evolução constitucional (1824-1967) e b) Na Constituição Federal de 1988.

1) ELEMENTOS ORGÂNICOS

1.1.) Na evolução constitucional (1824-1967) e na Constituição Federal de 1988:

a) Competência expressa e repartição competencial em matéria de Educação: (Art. 110, Art. lll, BRASIL: 1824); (Art. 10, §2o, BRASIL: Ato Adicional de 12 de agosto de 1834), (Arts 34, 30 e 35, BRASIL:1891); (Art. 5o, XIV; Art. 39, 8, e, BRASIL: 1934); (Art.16, XXIV, BRASIL: 1937); (Art 5o, XV, d, e Art. 6o, BRASIL: 1946): ( (Art. 8o, XVII, q e parágrafo único, BRASIL: 1967) E (Art. 22, XIXI; Art. 23, V, XII; Art. 24, IX; Art. 30, VI, BRASIL: 1988);

b) Acumulação excepcional de cargos de professor para os membros do Poder Judiciário: (Art. 96, I, BRASIL: 1946); (art 99, i, BRASIL: 1967); (Art. 95, parágrafo único, I; Art. 128, §5o, II, d, BRASIL; 1988);

c) Acumulação excepcional de cargos de magistério para os funcionários da Administração Pública: (Art. 185, BRASIL: 1946); (Art 99, III, BRASIL: 1967) e (Art.37, XVI, a, b, BRASIL: 1988) e

d) Limitação do poder de tributar sobre instituições de educação: (Art. 19, III, c, BRASIL: 1967) e (Art. 150, VI, c, BRASIL: 1988).

2) ELEMENTOS LIMITATIVOS:

2.1.) Na evolução constitucional (1824-1967) e na Constituição Federal de 1988:

a) Afirmação do princípio liberal de educação como direito social e de cidadania: (Art. 179, XXXII e XXXIII, BRASIL: 1824) e (Art. 6o; Art. 7o, IV, XIXI, BRASIL: 1988)

3) ELEMENTOS SÓCIO-EDUCACIONAIS:

3.1) Na evolução constitucional (1814-1967) e na Constituição Federal de 1988:

a) Responsabilidade social pela educação escolar: (Art. 148 a Art. 158, BRASIL:1934); (Art. 128 a art. 134, BRASIL: 1937); (Art. 166 a Art. 175, BRASIL: 1946): (Art.176 a Art. 178, BRASIL: 1967) e (Art. 205 a Art. 2l4, BRASIL: 1988).

b) Aposentadoria especial para os professores: (Art. 165, XX, BRASIL: 1967) e (Art. 202, III, BRASIL: 1988);

c) Promoção do desporto educacional: (Art. 217, II, BRASIL: 1988);

d) Educação como princípio da comunicação social: (Art. 22l, I, BRASIL: 1988);

e) Promoção da educação ambiental: (Art. 225, VI, BRASIL: 1988); f) Educação como princípio do planejamento familiar: (Art. 226,§7o, BRASIL: 1988);

g) Garantia da educação à criança e ao adolescente: (Art. 227, caput, BRASIL: 1988);

h) Dever dos pais da educação aos filhos menores (ART. 229, BRASIL: 1988) e

i) Garantia do acesso do trabalhador adolescente à escola: (Art. 227, §3o, III, BRASIL;1988).

4) ELEMENTOS DE ESTABILIZAÇÃO CONSTITUCIONAL

4.1.) Na evolução constitucional (1824-1967) e na Constituição Federal de 1988:

a) Técnica da intervenção estadual nos municípios no caso de não aplicação do percentual mínimo dos recursos municipais no desenvolvimento e manutenção do ensino fundamental: (Art. 15, 3o, f, BRASIL: 1967) e (Art. 36, III, BRASIL: 1988).

5) ELEMENTOS FORMAIS DE APLICABILIDADE:

5.1.) Na evolução constitucional (1824-1967) e na Constituição federal de 1988.

a) Vantagens pessoais aos professores dos institutos oficiais de ensino superior: (Art. 20, DT, BRASIL: 1934);

b) Assistência educacional ao ex-combatente da Segunda Guerra Mundial: (Art. 197, d, BRASIL: 1967) e (Art. 53, IV, BRASIL: 1988): c) Não aplicação do princípio da gratuidade do ensino público (Art. 2O6, IV) em instituições parcialmente mantidas com recursos públicos: (Art. 242, DCG, BRASIL: 1988);d) Inovações curriculares: (Art. 242, §1o, BRASIL: 1988);e) Manutenção sob a órbita federal do Colégio Pedro II: (Art. 242, §2o, BRASIL: 1988); f) Mobilização da sociedade organizada para eliminação do analfabetismo e universalização do ensino fundamental: (Art. 6O, caput, DCT, BRASIL: 1988); g) Descentralização das atividades das universidades públicas: (Art. 60, parágrafo único, DCT, BRASIL: 1988); h) Recebimento excepcional dos recursos públicos por entidades educacionais privadas: (Art. 61, DCT, BRASIL: 1988) e

i) Promoção da edição popular da Constituição à disposição das escolas: (Art. 64, DCT, BRASIL: 1988)

3. AÇÕES DECORRENTES DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DO BRASIL DE 1988

Emenda Constitucional e Leis Complementares são os dois processos legislativos [49] que caracterizam as principais ações reformistas da União na Nova República, na área educacional, decorrentes da Constituição Republicana de 1988. Um dado a assinalar é que a compatibilidade entre legislação federal, de caráter superestrutural, e a legislação estadual (e municipal), de natureza infra-estrutural, passa a ser, na Nova República, marca fundamental do regime federativo no País.

A Emenda Constitucional no 14, de 13/09/96, altera a redação do Art. 60 e seu parágrafo único [50], contido no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), da Constituição Federal. Na nova versão, o novo texto possui sete parágrafos e dá as diretrizes às entidades federativas, especialmente os Estados, para aplicação de recursos financeiros previstos no caput do art. 121 da Constituição federal, que prevê, para tanto, a criação de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, de natureza contábil, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal.

A Lei 9.394, de 20.12.1996, estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. A Lei 9.424, de 24.12.1996, dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, na forma prevista no art. 60, § 7o, do ADCT. As duas leis, porém, carecem de regulamentação de algumas questões, o que as torna mais flexíveis e sujeitas a adaptações programáticas do governo federal.

PARTE ESPECIAL

4. EDUCAÇÃO NAS CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS

Esta parte especial refere-se à análise das repercussões da Educação na Constituição de 1988 no âmbito das Constituições Estaduais de 1989.

O caráter autonômico, manifesto na capacidade de auto-organização, autolegislação, autogoverno e de auto-administração, é o principal traço dos Estados como entidades federativas na nova ordem constitucional do país estabelecida a partir de 1988. A expressão desse conjunto de poderes, outorgada pela Constituição Federal de 1988, manifesta-se dentro de uma zona de limitações jurídicas [51], só explicitamente rompida nas competências de ordem social, especialmente na seção educacional, em que os Estados expandem, suplementam e até “subvertem” a ordem constitucional da Educação, de caráter nacional e superestrutural.

A Constituição Federal de 1988, no capítulo referente à organização político-administrativa, dentro da chamada organização do Estado Federal, determina que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” (Artigo 18). Da leitura do artigo, poderíamos deduzir que as quatro entidades federativas, isto é, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, estão dentro de um mesmo paradigma autonomista [52]. Reforça esse autonomismo a capacidade de auto-administração contida no dispositivo que diz: “São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição” (Artigo 25, §1o) e na capacidade de autogoverrno contida nos artigos 27, 28 e 125, que dispõem sobre os princípios de organização da sociedade política, ou seja, dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

A compreensão destes poderes reservados [53] pode passar por duas leituras dentro do contexto jurídico-constitucional de 1988. A primeira leitura é a de que os poderes foram outorgados pela Constituição Federal e o momento em que essas entidades federativas exerceram o poder ou capacidade de auto-organização, através do Poder Constituinte Estadual, em 1989, é, juridicamente limitado, porque fora outorgado por um Poder Constituinte Originário, de 1987, e que, original e soberanamente, promulgou a Constituição Federal vigente. A autonomia dos Estados-Membros seria, portanto, relativa, porque outorgada pela Constituição Federal. A outra leitura, e essa será a nossa no presente trabalho, revelaria o seguinte: o conjunto de poderes explícitos e enumerados na Constituição Federal em favor dos Estados, apesar do discurso liberal-outorgante que a orientou, não foi uma dação (exceto formalmente), mas resultou de múltiplas determinações históricas, sociais, culturais e jurídicas na evolução constitucional do país cuja maior referência histórica é o Ato Adicional de 1834 que reformou a Constituição Imperial de l824. Entedemos que os poderes reservados dos Estados se forjaram na luta emancipatória e autonomista das províncias, no ideal federalista das revoluções brasileiras, notadamente o período imperial, onde estão as raízes profundas e históricas do nosso federalismo [54]. É dentro dessa perspectiva que o Ato Adicional de 1834 não deve ser visto, apenas, como um conjunto de normas jurídicas em favor das províncias, mas como um conjunto de normas jurídicas que refletem reinvindicações emancipatórias e federalistas no período imperial [55]. Pensamos, como Petr Ivanovich Stucka (1988), que o Direito é uma forma de organização das relações sociais e, como tal, reflete, historicamente, a luta de classes, portanto, tem um conteúdo revolucionário no processo de definição da organização jurídica ou constitucional do País [56].

A Constituição de 1988 não levou, em conta, porém, essa historicidade de “rebeldia” dos Estados-membros, desde o período imperial. Dentro da estrutura orgânica do texto constitucional federal, reconheceu-se a autonomia e a capacidade política dos Estados de se auto-organizarem, mas não à guisa de uma soberania parcial, ou seja, de um Poder Constituinte também originário. Determinou-se que “Cada Assembléia Legislativa, com poderes constituintes, elaborará a Constituição do Estado, no prazo de um ano, contado da promulgação da Constituição Federal, obedecidos os princípios destas” (Artigo 11, caput), condição outorgante dada também aos municípios, quando se diz que “Promulgada a Constituição do Estado, caberá à Câmara Municipal, no prazo de seis meses, votar a Lei Orgânica respectiva, em dois turnos de discussão e votação, respeitado o disposto na Constituição Federal e na Constituição Estadual” (Artigo 11, parágrafo único, ADT).

Decerto, a autonomia outorgada aos Estados anula seu caráter autonomista, mas não seu caráter autonômico [57] de modo a reforçar a tese de alguns constitucionalistas de que o Estado Federal, no Brasil, resultaria, historicamente, de um Estado unitário descentralizado em unidades federadas autônomas. Para o governo central ou federal, nessa perspectiva, são enumerados poderes que a constituinte entendera convenientes ou próprios para o exercício na estrutura federal, deixando o resto, a sobra, isto é, o que remanescia da enumeração dos poderes da União e da indicação dos poderes municipais, para os Estados. Essa condição passiva ou objetal dada aos Estados revelará que nosso modelo de Federação não é definitivamente o mesmo da técnica tradicional resultante do Direito Constitucional americano, em que são enumeradas as competências da União, mas cabe também à União o reconhecimento das competências reservadas dos Estados-membros [58].

Poderíamos, também, enxergar no novo ordenamento jurídico do País, um novo federalismo. Se o federalismo dual (Império/províncias) exposto no Ato Adicional de 1834 e reafirmado nas Constituições de 1891, 1934 e 1946, constituições promulgadas, tinha como função a garantia das autonomias regionais, agora, o federalismo de equilíbrio (União/Estados/Distrito Federal e Municípios), resultante da Constituição de 1988 “assume uma função essencialmente política, como um dos instrumentos de garantia da democracia participativa “ (LOBO: 1989, p.88).

4.1. As Constituições Estaduais de 1989

Durante as discussões da Constituinte Estadual e na elaboração da Constituição Estadual, as constituintes comportaram-se à guisa de entidades historicamente federativas com uma atitude de autonomia que se confunde, se tomarmos os dispositivos constitucionais ali consagrados nos textos estaduais, com uma soberania em que há uma autodeterminação plena e que não leva em conta fronteiras constitucionais estabelecidas em 1988 ou a determinantes jurídicos extrínsecos e alheios à vontade dos Estados-Membros, estes, agora, uma sociedade política aliada à sociedade civil organizada. Ora, isso foi possível por conta de um princípio levado a sério por muitos constituintes estaduais, o da participação popular na legitimação do texto constitucional e do reconhecimento dos agentes não-governamentais como sujeitos do processo histórico de autodeterminação estadual. Foi, enfim, a participação popular que veio legitimar o poder constituinte outorgado, dando-lhe soberania frente às limitações ou fronteiras impostas pelo constituinte federal dentro da nova ordem organizatória do país [59]. É, em outras palavras, a soberania popular e, por ela, que se funda a sociedade política dos Estados-Membros na nova organização jurídica do País. Se tomássemos, apenas, o exemplário de preâmbulos das constituições estaduais, promulgadas em 1989, observaríamos o esforço dos constituintes de respaldarem suas Constituições, dentro da nova ordem constitucional, com o princípio da soberania popular e da historicidade federalista.

A capacidade política ou legislativa assegurada aos Estados são, juridicamente, traduzida nas chamadas competências reservadas [60]. Na verdade, essas competências reservadas são competências remanescentes com relação à União e aos Estados. A nomenclatura competências reservadas é, tecnicamente, infeliz, porque, como já assinalamos em outro momento do nosso trabalho, os Estados, no Brasil, foram, juridicamente, criados na versão imperial de províncias (Artigo 2o, da Constituição de 1824) ou, na versão republicana de Estados (Artigo 2o, da Constituição de 1891) e, sendo assim, suas competências são remanescentes e não reservadas, resultantes (e não restantes) de uma autonomia política, historicamente, consagrada na evolução constitucional brasileira. Sabemos que, no Império, as manifestações populares para a existência de uma autonomia política através das rebeliões provinciais e republicanas foram brutalmente abafadas e, com elas, uma autonomia política emergente ou em gestação também foi abafada no âmbito das províncias.

Entre as competências remanescentes outorgadas aos Estados, estão, segundo a classificação adotada por José Afonso da Silva (1992), as competências econômica, social, administrativa, financeira e tributária [61]. São as competências sociais, especialmente as relativas ao direito ao serviço educacional, que darão um campo de expansividade normativa, portanto, de capacidade política, aos Estados. Não existiria possibilidade de se afirmar a existência de uma autonomia política nos Estados, pressuposto do próprio regime federativo, sem que houvesse essa capacidade política manifesta na legislação estadual, posto que “não existe autonomia federativa sem capacidade normativa sobre determinada área de competência” (SILVA: 1992, p.529).

Abriu-se um leque de atribuições aos Estados, mas conforme veremos adiante, em quadro comparativo dos dispositivos constitucionais, a Educação, em particular, expressou, do ponto de vista quantitativo, um conjunto expressivo de normas, dando à Federação brasileira uma tipicidade política singular, uma vez que os artigos materializados, na seção educacional da Ordem Social, são elementos sócio-ideológicos, isto é, normas que revelam o caráter de compromisso de uma Constituição moderna perante a um Estado Social e intervencionista [62].

As bases constitucionais dos dispositivos sócio-ideológicos dos Estados-membros estão na seção I, Da Educação, Capítulo III, Título VIII, Da Ordem Social. Um levantamento do número de dispositivos referentes à política educacional, contidos no capítulo específico da Educação, quando comparados ao dos Estados-Membros, dá-nos uma idéia do grau de expansividade de artigos educacionais, nas constituições estaduais promulgadas em 1989, numa expressividade quantitativa que, em muitas delas, chega a 8,9%, como na Constituição do Estado do Rio Grande do Sul; 8,6% na do Estado do Tocantins; 7,4% na do Estado de São Paulo e apenas uma Constituição estadual, a do Amazonas, que tem um índice abaixo da média de dispositivos legais relativos à educação, na ordem de 2,5%, mas que, em número absolutos, chega a ser também muito expressivo. Para se ter uma idéia, apenas as Constituições do Amazonas, Rio Grande do Norte, Alagoas e Goiás têm um número de dispositivos legais relativos à educação menor do que o da Constituição Federal. A Federal possui 245 artigos gerais e destes, estão no capítulo específico da Educação apenas 10 dispositivos, o que eqüivale a dizer 4,1% dos artigos contidos no texto constitucional. Estamos convencidos de que quantidade de artigos não é sinônimo de qualidade ou de eficácia jurídica, mas, em muitos casos, revela capacidade legislativa e, portanto, capacidade política do Estado (exercida bem ou mal) no tocante a sua autonomia no planejamento estadual e na política educacional de caráter local. Em síntese: os Estados-Membros foram obedientes aos princípios estabelecidos na Constituição Federal, mas, por serem ordens jurídicas parciais autômomas, ampliaram as normas constitucionais.

Ao se analisar o lugar dos Estados-Membros no âmbito das competências constitucionais do Estado Federal, configurado a partir da Constituição Federal de 1988, é-nos possível retomar a reflexão sobre a competência legislativa, a título de aprofundamento, ao ponto sobre a educação como competência privativa no âmbito da Constituição Federal de 1988. Entre as competências enumeradas no artigo 22 da Constituição Federal de 1988, à União compete, privativamente, legislar sobre 29 matérias, entre as quais a de diretrizes e bases da educação nacional (Artigo 22, XXIV). Seguiu-se, na técnica de repartição competencial, a enumeração da educação como matéria da competência legislativa da União. Reservou-se a educação nacional como campo específico da União, mas com privatividade, porque o constituinte não tenciona dar a exclusividade de monopólio educacional à União. Deu-se a possibilidade de um a competência legislativa privativa por delegação aos Estados, entidades federativas, ao se definir que “Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas ente artigo” (Artigo 22, parágrafo único).

Observamos que as matérias contidas no artigo 22 não são delegadas aos Estados, mas delegáveis, ou seja, são privativas, potencialmente descentralizáveis, uma vez que Lei Complementar poderá autorizar os Estados a legislarem sobre questões específicas das matérias relacionadas no referido artigo. Grifamos as expressões “poderá autorizar” e “questões específicas” para reforçar a seguinte dedução: (a) Uma Lei complementar, a ser votada pelo Congresso e se uma vez for provocado para tal, por iniciativa parlamentar ou da sociedade civil, poderá autorizar os Estados a legislarem sobre questões específicas das diretrizes e bases da educação nacional. A autorização outorgada pelo Congresso não seria equivalente a uma delegação plena, a uma descentralização política plena, posto que essa autorização teria por conta uma eficácia restrita às questões não gerais, mas específicas sobre a matéria educacional. Os Estados receberiam, pois, uma espécie de consentimento expresso ou permissão do Congresso para legislarem sobre questões específicas ou exclusivas da educação estadual. Procedendo assim, o Congresso estaria conferindo poder ou competência aos Estados, ou seja, o poder de agir juridicamente sobre questões específicas da educação nacional, certamente, com enfoque ou interesse regional. Assim, poderíamos batizar essa competência de “competência legislativa privativa autorizável”.

A este propósito, qual foi a compreensão do constituinte estadual em 1989? O constituinte, na maioria dos Estados-Membros, tomou a matéria contida no inciso XXIV, do artigo 22, da Constituição de 1988, como competência legislativa privativa da União, de natureza orgânica, porque a matéria está definida ou explícita para a organização do Estado, e daí, assumiu matéria educacional como uma competência legislativa privativa delegável ou autorizável e antecipou as questões específicas das diretrizes e bases da educação nacional com repercussão no âmbito estadual.

As matérias de competência material comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios estão enumeradas no artigo 23 da Constituição Federal, o total de doze assuntos ou serviços de natureza social. Ao se determinar que tais serviços são de competência manterial comum das quatro entidades federativas, quis o constituinte federal revelar que os assuntos do setor social, especialmente àqueles referidos, antes, como de competência da União, não lhe são exclusivos, de modo a abrir a possibilidade não só aos Estados, mas ao Distrito Federal e aos Municípios, compartilhando com a União a prestação de serviços nessas áreas (SILVA: 1992, pág 438). O compartilhamento de prestação de serviço é uma forma de descentralização administrativa no campo educacional lato sensu entre as entidades federativas. Dá-se, pois, aqui, uma descentralização intergovernamental na prestação do serviço educacional.

Os constituintes estaduais irão reproduzir ipsis literis ou, às vezes, com sutis alterações redacionais, o inciso V do artigo 23, de modo a evidenciar que não há exclusividade da União na prestação de serviços de proporcionar os meios de acesso à cultura, educação e ciência. O artigo 23 é revelação explícita de que a União não tenciona exclusividade nas demandas de ordem social. No caso específico da área educacional, determina o artigo 23, que é de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios “proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência” (Artigo 23, V) e ainda a de “estabelecer e implantar político de educação para a segurança do trânsito” (Artigo 23, XII). O fato novo é o de o constituinte estabelecer no artigo 23 : Lei Complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio de desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” (Artigo 23, parágrafo único).

Acima, observamos que prevalece na repartição de competência material comum a descentralização como princípio de cooperação do trabalho em comum, da ação das entidades federativas de forma simultânea, coordenada e co-participantes, daí esse agir coordenado [63] refletir-se na introdução dos doze incisos ali enumerados através de ações diversas (zelar, cuidar, proteger, impedir, proporcionar, proteger, preservar, fomentar, promover, combater, registrar, acompanhar, fiscalizar, estabelecer e implantar) em que a colaboração solidária das entidades federativas é fundamental para o cumprimento das demandas reclamadas apela sociedade. Assim, a lei da cooperação intergovernamental deve levar em conta o princípio de equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Para tanto, o constituinte determina que “Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais” (Artigo 43, caput) e que uma “Lei Complementar disporá sobre: I – as condições para integração de regiões em desenvolvimento; II – a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes (Artigo 43, §1o, I, II). A pergunta que nós levantamos, nessas alturas, é a seguinte: na lei complementar de cooperação intergovernamental, fundamentada numa norma de competência material comum, não estaria aí a perspectiva de uma descentralização administrativa como exigência de um federalismo como forma de superação das desigualdades regionais?

A descentralização administrativa, certamente, resulta da existência de déficits educacionais expressam os desequilíbrios entre as regiões, o que vem ensejar políticas com base na Constituição de 1988. A Educação pode atuar como instituição reguladora e convenientemente operativa do planejamento regional. A descentralização administrativa do serviço educacional é, no âmbito das competências comuns das entidades efederativas, proposta concreta do Estado Federal de correção do desequilíbrio regionais, posto que uma das formas de atenuação dos desequilíbrios regionais está na descentralização dos serviços educacionais.

Não é por demais uma reflexão também sobre a competência concorrente no âmbito dos Estados. Vimos, anteriormente, que a competência legislativa pode ser exclusiva, privativa, concorrente e suplementar. Interessa-nos, aqui, a competência legislativa concorrente dos Estados. A Constituição Federal excluiu os municípios da competência legislativa concorrente. Parece-nos, à primeira vista, ferir a autonomia federativa dos Municípios e proclamar, na discriminação, que os Estados juntamente com com a União e o Distrito Federal é que são os lídimos entes federativos. De acordo como o artigo 24, compete aos Estados, com a União e o Distrito Federal legislar, concorrentemente, sobre educação, cultura, ensino e desporto (Artigo 24, IX). O que observamos, de logo, é que, na passagem, através de artigos, da concorrência privativa da União à competência comum das quatro entidades federativas, e desta à competência concorrente, envolvendo três entidades federativas, um progressivo aumento de atribuições das entidades federativas e dos assuntos relativos ao campo educacional lato sensu, em que os Estados são sobremaneira bem aquinhoados.

Vemos que, no artigo 22, quando a Constituição Federal estabelece a diretrizes e bases da educação nacional como competência privativa da União; há, a rigor, apenas uma matéria a ser tratada pelo legislador ordinário, o da educação lato sensu. No artigo 23, em que se estabelece a competência comum da União, Estados, distrito Federal e Municípios, caberá ao legislador ordinário debruçar-se sobre quatro questões de ordem cultural lato sensu: a cultura, a educação, a ciência e a política de educação para a segurança do trânsito. No artigo 24, que trata das competências concorrentes, entre União, Estados e Distrito Federal, os assuntos são os seguintes: educação, cultura, ensino e desporto, fechando um círculo de complexidade de competências sociais e culturais. Esse processo de distribuição de matérias entre as entidades federativas, de forma gradual, no âmbito das competências constitucionais (privativa, comum e concorrente) chamaríamos de descentralização das competências sociais cujo único assunto interseccional é a educação comum, distribuída, no conjunto competencial, na sucessão linear dos artigos da Constituição Federal. E o único ente interseccional, isto é, entidade federativa contemplada pelas três modalidades de competências sociais, é o Estado-Membro.

O artigo 24 da Constituição Federal traz dezesseis assuntos dos mais diversos entre si, destacando, aqui, o princípio de competência legislativa concorrente como competência legislativa concorrente suplementar dos Estados e, estes, em particular, podendo exercer a competência legislativa plena na inexistência de lei federal sobre normas gerais. Nesse caso, a competência legislativa plena visa a atender as peculiaridades estaduais ou regionais. Outro dado importante, com relativa ao artigo 24, é que a lei estadual terá suspensa sua eficácia somente em caso de contrariedade às normas gerais da lei federal, que, na hierarquia normativa, tem superveniência sobre uma norma infraconstitucional. É esta a leitura que fazemos dos quatro parágrafos do artigo 24.

É importante ainda observar que o artigo discrimina os assuntos do inciso IX, assim: educação, cultura, ensino e desporto. Ou seja, as entidades federativas, no caso, a União, os Estados e o Distrito Federal têm a competência de legislar concorrentemente sobre estes assuntos ou matérias constitucionais. Nossa compreensão é a de que a manifestação dessa legislação concorrente dá-se a nível superestrutural, ou seja, dar-se a nível constitucional e não por meio de leis ordinárias, exceto aquelas derivadas e condicionadas no próprio texto constitucional, em capítulo e seções específicas. Acreditamos que a legislação concorrente à Educação, Cultura, Desporto e ensino está na seção relativa à Educação, conforme já insistimos em outra oportunidade na presente pesquisa.

5. DESCRIÇÃO NORMATIVA DA EDUCAÇÃO ESTADUAL

A norma educacional como elemento tipificador do Estado Federal brasileiro pode ser apreendida a partir do conjunto de dispositivos orgânicos, isto é, das disposições referentes ao funcionamento da estrutura de poder, das Constituições Estaduais.

Os incisos V e XII, do artigo 23 da Constituição Federal de 1988 foram incorporados no conjunto de matérias que formam a competência comum dos Estados e demais entidades federativas no âmbito das Constituições Estaduais de 1989. Determina-se, pelo artigo 23, que “é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) V – proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência e XII – estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito”.

Nos Mapas Regionais das Normas Educacionais, observamos a aplicação do expediente da recepção [64], através da reprodução ipsis litteris do dispositivo Art. 23 nas Constituições Estaduais. Por ser norma principiológica e orgânica, os constituintes estaduais, de modo geral, pouco inovaram ou, pelo menos, incidiram no que se refere ao conjunto de matérias arroladas no âmbito federal. Cremos que isso ocorreu por serem normas contidas no âmbito dos elementos orgânicos da Constituição, o que, para o constituinte estadual, traduz-se como diretriz principiológica a ser seguida na organização federativa do País.

Na Região Norte, os Estados de Rondônia e Pará acrescentaram assuntos aos dispositivos adaptados da Constituição Federal. A Constituição do Estado de Rondônia determina, no capítulo referente à competência do Estado que ao " Estado compete exercer, em seu território, todos os poderes que, implícita ou explicitamente, não sejam vedados pela Constituição Federal, especialmente difundir o ensino” (Art. 8o, XI) e a competência de “estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito e ecologia nas escolas do ensino fundamental e médio” (Art. 8o, XXI). A Constituição do Estado do Amazonas acrescenta o serviço de tecnologia ao lado do da cultura, educação e ciência. A Constituição do Estado de Roraima diz ser competência do Estado proporcionar e ministrar o ensino público, inclusive profissional (Art. 11, IX). Os demais Estados, Acre e Pará, reproduzem o teor do texto da Constituição Federal.

Na Região Nordeste, os Estados do Ceará e da Bahia ampliam o conteúdo das normas do texto federal. A Constituição do Estado do Ceará, após enumerar as duas competências básicas e comuns do Estado, acrescenta em parágrafo único que “os sistema de cooperação entre as entidades políticas para aplicação das normas previstas neste artigo far-se-á em conformidade com lei complementar federal” (Art. 15, parágrafo único).

A Constituição do Estado da Bahia diz, na seção relativa à competência do Estado, que “Compete ao Estado, além de todos os poderes que não lhes sejam vedados pela Constituição federal proporcionar os meios de acesso à educação, cultura, ciência e tecnologia e ministrar o ensino público, inclusive profissional” (Art. 11, XII). Cita, em seguida: “estabelecer e implantar política de educação e segurança do trânsito” (Art. 11, XII), acrescentando o dispositivo de “cooperar, técnica e financeiramente, com os serviços escolar e de ensino fundamental” (Art. 11, XVII) e ainda o de “exercer as atribuições que lhe são delegadas pela União, na conformidade da Constituição federal” (Art. 11, XIX). As 29 matérias do artigo 11 da Constituição da Bahia dão conotação da competência comum acrescida de competência exclusiva, sem que tal mescla seja advertida ou expressa no texto estadual. Os demais textos da Região Nordeste reproduzem os incisos da Constituição federal.

Na Região Sudeste, o que nos chama a atenção é o enxugamento que a Constituição do Estado de São Paulo faz dos artigos atinentes às competências estaduais. A Constituição paulista não se utiliza da técnica da repartição competencial (exclusiva, privativa, comum e concorrente), de maneira explícita. O Título III, da Organização do Estado, não faz qualquer menção às competências do Estado. As Constituições dos Estados de Minas Gerais, Espírito Santo e Rio de Janeiro em nada expandem com relação à estrutura normatiava da Constituição Federal.

Na Região Sul, a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, à guisa da paulista, não adota também a técnica da repartição de competências estaduais. As Constituições dos Estados do Paraná e de Santa Catarina reproduzem o artigo 23 e seus incisos V e XII.

Na Região Centro-Oeste, as Constituições dos Estados de Mato grosso e Goiás incidem com relação ao texto federal. A Constituição do Mato grosso dedica uma seção do capítulo II (Do Poder Legislativo Estadual), do Título III (Do Estado), para especificar as atribuições da Assembléia Legislativa no que tocam às matérias de competência do Estado (Art. 25), mas sem qualquer referência explícita aos serviços de cultura, educação e ciência. A novidade fica por conta do dispositivo que determina que “leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta dos membros da Assembléia Legislativa e receberão numeração distinta das leis ordinárias”, sendo objeto de regulamentação por lei complementar uma Lei de Diretrizes da Educação (Art. 45, parágrafo único, XIII). A Constituição não adota a técnica da repartição de competências enumeradas para as entidades federativas. A Constituição do Estado de Goiás diz que “Compete ao Estado, com a União e os Municípios proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência” (Art. 6o, IV) e “estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito” (Art. 6o, X), dispondo, ainda, que uma “Lei complementar definirá as competências, abrangências e níveis de participação dos órgãos estaduais e municipais nos planos e programas de educação e segurança de trânsito” (Art. 6o, parágrafo único). Os demais Estados da Região Centro-Oeste em nada acrescentam à reprodução dos incisos de esfera federal.

Constatamos que a expansividade normativa das Constituições Estaduais, quanto à competência legislativa concorrente no tangente à matéria educacional, foi bastante tímida. Pouco se acrescentou à redação do artigo 24, inciso IX.

Na Região Norte, o Estado de Rondônia dispõe que “Compete, ainda, ao Estado legislar, de forma concorrente, respeitadas as normas gerais da União, sobre educação, cultura, ensino, desporto e lazer” (Artigo 9o, IX). Observe-se que se acrescenta a matéria lazer, omissa na Constituição Federal, constituindo, pois, um exemplo de expansividade da matéria a nível estadual. A idéia de expansividade é exatamente a de ampliação normativa, de acrescer mais um assunto ao conjunto de matérias proclamadas na superestrutura jurídica. A suplementação normativa, decerto, fundamenta-se na lei da compensação da peculiaridade ou lacuna a ser preenchida na esfera estadual. O constituinte ressalta, à maneira federal, que “inexistindo lei federal sobre normas gerais, a competência do Estado é plena para atender a suas peculiaridades” (Artigo 9o, parágrafo único). A política de lazer a ser virtualmente implementada pelo Estado de Rondônia tem força de legislação plena desde já, posto que inexiste lei federal sobre o assunto. As Constituições Estaduais nas cinco regiões restantes não merecem menção neste tópico, salvo o registro de sua fidelidade às determinações estabelecidas a nível federal.

Outro ponto a ressaltar é o da Educação, como competência privativa dos Municípios, no âmbito dos elementos orgânicos das Constituições Estaduais de 1989. As Constituições estaduais, de forma unânime, consagraram em seus textos estaduais, a competência privativa dos Municípios, contida no Artigo 30, VI, da Constituição Federal, conforme podemos constatar nas tabelas.

As Constituições Estaduais, de modo geral, reproduziram o artigo 30, VI, em seus textos. Com apenas sete registros de omissões, as Constituições Estaduais foram fiéis à redação da Constituição Federal. As Constituições dos Estado do Amazonas, Maranhão e Ceará detalharam o artigo 30, VI.

A Constituição do Estado do Amazonas reafirma a determinação federal no Artigo 125, VI. Acrescenta que “A criação de qualquer distrito importa a implantação e funcionamento de, no mínimo, um posto de guarda municipal de vigilância, um de saúde e uma escola” (Artigo 125, §3o). O parágrafo seguinte diz que “Os Municípios exercerão, ainda, em atuação comum com a União e o Estado, e respeitadas as normas de cooperação fixadas em lei complementar federal, a competência privativa no artigo 17, desta Constituição” (Artigo 125, §4o), que é, em substância, a norma que trata da competência material comum do Estado de proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência e à tecnologia. Há um parágrafo que reza o seguinte: “poderá o Estado promover a assistência técnica e a cooperação financeira aos Municípios que assumirem o ensino fundamental e a educação pré-escolar, de forma a manter os padrões de qualidade dos serviços e atender às necessidades da coletividade” (Artigo 125, §7o). É um artigo, enfim, substancioso, com mais de oito parágrafos relativos à competência municipal.

Na Região Nordeste, chama-nos a atenção a Constituição do Estado do Maranhão. O texto maranhense dá uma forma mais detalhada ao artigo 30 da Constituição Federal ao determinar que “compete aos Municípios manter os serviços obrigatórios de atendimento à cultura, à educação pré-escolar e de ensino fundamental, à saúde e à habitação, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado” (Artigo 147, VI). Odispositivo ainda diz ser competência dos Municípios a gerência dos interesses locais como fator essencial de desenvolvimento da comunidade (Artigo 147, XII). Ao todo são doze competências destinadas ao Município.

Também na Região nordestina, destacamos a Constituição do Estado do Ceará. Diz que “A estrutura organizacional do Estado do Ceará é constituída por Municípios, politicamente autônomos, nas latitudes previstas na Constituição da República e nesta Constituição” (Art. 25). Reproduz o Artigo 30, VI, no artigo 28, V. Traz, outrossim, a determinação de que “Constituem encargos das administrações municipais transportar da zona rural para a sede do Município, ou para o distrito mais próximo, alunos carentes, matriculados a partir da 5ªsérie do 1o grau” (Artigo 30). Determina também que “Nenhum Município será criado sem a verificação da existência na respectiva área territorial de três requisitos, entre os quais, o de ter “centro urbano já constituído, com número de prédio superior a cento e cinqüenta, possuindo infra-estrutura mínima, como seja, eletrificação na sede, grupo escolar e condições para instalação da Prefeitura e Câmara Municipal” (Art. 31, III).

A Constituição do Estado do Pernambuco traz a seguinte adaptação ao artigo 30, VI, da Constituição Federal: “Compete aos Municípios manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar, de primeiro grau e de ensino profissionalizante” (Art. 76, VI). Como observamos, é um texto adaptado à realidade estadual.

Poderíamos, ainda, registrar o dispositivo legal na Constituição do Estado de Alagoas. Diz, nestes termos: “Compete ao Município dispor sobre todas as matérias pertinentes ao seu peculiar interesse e, especialmente manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar, e de ensino fundamental, bem assim prestar serviços de atendimento à saúde da população e de proteção às pessoas portadoras de deficiências” (Art. 12, II).

Da Região Sudeste, destacaríamos a Constituição do Estado de Minas Gerais. Define como objetivos prioritários para os municípios as seguintes ações (...): a) estimular e difundir o ensino e a cultura). Ao referir-se, especificamente, à competência municipal diz que os Municípios poderão legislar sobre assuntos de interesse local, notadamente educação, cultura, ensino e desporto, desde que observadas as normas gerais da União e as suplementares do Estado, no que concernem as quatro matérias (Art. 171, I; II, c). As demais Constituições, nas cinco regiões, limitam-se à reprodução literal do artigo 30, V.

A matéria educacional tipificou o Estado Federal à medida que se expandiu no âmbito das Constituições Estaduais.Observamos, desde logo, expansão, em extensão (aspecto literal) e em conteúdo (aspecto semântico), da zona de limitações e determinantes jurídicos extrínsecos, determinada pela estrutura normativa da Constituição Federal. Este dado vem revelar, o esforço do Constituinte estadual de afirmar formalmente sua autonomia federativa.

Quanto aos avanços e recursos no capítulo específico da Educação, que contém normas de cunho sócio-ideológicas, estudos anteriores, feitos por Luíz Antônio Cunha (1991) e Romualdo Portela de Oliveira e Afrânio Mendes Catani (1993), constatam que todas as constituições estaduais, promulgadas, na sua maioria, em 1989, apesar de dedicarem um seção específica à Educação, trataram dessa matéria de forma diversa, em termos de extensão,conteúdo e localização das normas educacionais.. A partir do estudo comparativo que fazem dos textos estaduais, estabelecem os autores a seguinte tipologia de textos constitucionais a nível dos Estados-Membros, tendo como referência a matéria educacional: a) Constituições detalhistas, b) Constituições reguladoras de questões específicas e c) Constituições pedagógicas [65]. Romualdo Portela de Oliveira e Afrânio Mendes Catani (1993), após também realizarem um estudo comparativo dos textos estaduais, fazem as seguintes observações do conteúdo das Constituições Estaduais no que toca à questão educacional: a) Esforço para aperfeiçoamento da Constituição Federal em diversos aspectos (alíquota a ser aplicada em educação, por exemplo), b) Restrição da possibilidade de repasses de verbas públicas para as escolas particulares, c) Precisão das formulações gerais da democratização dos sistemas de ensino constantes na Constituição Federal e d) Formulação de proposta de gestão democrática de ensino e e) Detalhamento de indicações e inovações curriculares [66].

As análises de Cunha (1991) e Oliveira e Catani (1993) levam em conta apenas o capítulo referente à Educação, o que, nas palavras dos próprios autores, não serve como parâmetro mais importante para um balanço global da Constituição. Os dois estudos, na verdade, objetivam observar o nível de adequação do capítulo referente à Educação da Constituição Federal com os correspondentes nas Constituições Estaduais., atentando para aspectos diversos como detalhamento, introdução de inovações e possíveis decorrências para a política e a prática educacionais em cada Estado, sem que leve em conta também o alcance prático dos dispositivos legais.

A expansão normativa no âmbito das competências constitucionais vem revelar o esforço do constituinte estadual de pôr em eficácia o processo de descentralização política, resultado da partilha de competências entre as entidades intergovernamentais (União, Estados-Membros e Municípios), configurando, assim, um federalismo de equilíbrio.

Procederemos, agora, para a sistematização das normas referentes à educação no âmbito das Constituições Estaduais, promulgadas, em sua maioria, em 1989, com a distribuição da estrutura normativa a partir das cinco categorias de elementos estruturantes da Constituição e, para dar uma visão mais regional, os Estados ficam agrupados nas cinco regiões geográficas (Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste). O momento em que ocorre o campo de expansão é exatamente quando se dá a expansão em extensão e em conteúdo da norma educacional com relação à estrutura do texto federal. Assim, temos:

l) ELEMENTOS ORGÂNICOS:

l.l.) Competência expressa e repartição competencial em matéria de Educação, 1.2.) Acumulação excepcional de cargos de professor para os membros do Poder Judiciário, 1.3) Acumulação excepcional de cargos de magistério para os funcionários da Administração Pública, 1.4.) Aposentadoria especial para professores e outras vantagens funcionais, l.5) Limitação do poder de tributar sobre instituições de educação, l.6) Atribuição à Assembléia Legislativa estadual para legislar sobre matéria educacional e 1.7) Educação como princípio do sistema de segurança pública estadual.

As normas presentes nos itens 1.4, 1.6 e l.7 são as que, a nível de conteúdo, apresentam uma uma dilatação da competência estadual com relação à norma federal.

2) ELEMENTOS LIMITATIVOS:

2.1) Reafirmação do princípio liberal da educação como direito social e de cidadania e 2.2.) Garantia ao presidiário de aprendizado profissionalizante.

A incidência registra-se aqui no item 2.2.

3) ELEMENTOS SÓCIO-IDEOLOGICOS:

3.1.) Responsabilidade social pela educação escolar, 3.2.) Educação como princípio da política urbana, 3.3.) Educação como principio da política agrícola, 3.4.) Promoção do desporto escolar, 3.5) Promoção da educação ambiental, 3.6.) Promoção da assistência social escolar, 3.7) Educação escolar em favor das minorias e marginalizados, 3.8) Educação como princípio da seguridade social (Saúde), 3.9)Incentivo do poder público ao ensino técnico-científico, 3.10) Educação como princípio da seguridade social, 3.11) Educação escolar como elemento de difusão das manifestações culturais, 3.12) Educação como elemento integrativo da comunicação social, 3.13) Garantia da educação à criança e ao adolescente, 3.14) Garantia de isenção de tarifas de transportes coletivos urbanos e rurais em favor dos alunos carentes da rede oficial de ensino, 3.15) Adequação curricular da Educação Física em favor dos portadores de deficiência e 3.16) Educação como serviço sob a égide da Defesa do Consumidor.

A extensão do conteúdo da categoria de elemento sócio-ideológico revela o grau de dilatação de normas formais contido nos textos estaduais sejam específicas (capítulo ou seção educacional) ou não-específicas (Ordem Econômica, principalmente).

4) ELEMENTOS FORMAIS DE ESTABILIZAÇÃO CONSTITUCIONAL:

4.1.) Reafirmação do princípio de intervenção estadual nos municípios no caso de não aplicação do percentual mínimo estabelecido constitucionalmente para a manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental. Esta seção foi a única a ser reproduzida, como norma de imitação, sem qualquer registro de incidência seja a nível de extensão ou conteúdo normativo.

A transcrição ipsis litteris e ipsis verbis é comum a todas as constituições estaduais que a registram no âmbito das competências exclusivas dos Estados-Membros.

5) ELEMENTOS FORMAIS DE APLICABILIDADE:

5.1.) Vantagens pessoais em favor dos professores da rede oficial de ensino, 5.2.) Mobilização da sociedade civil organizada para eliminação do analfabetismo e universalização do ensino fundamental, 5.3.) Criação, apoio e orientações diversas para entidades e instituições de ensino, 5.4.) Mudanças e inovações nos currículos do ensino escolar público, 5.5.) Apoio ao princípio de autonomia do ensino superior, 5.6.) Garantia de recebimento de recursos públicos por entidades educacionais privadas, 5.7) Assistência educacional gratuita ao ex-combatente da Segunda Guerra Mundial e 5.8) Promoção da edição popular da Constituição Estadual à disposição das escolas.

Com exceção dos itens 5.7 e 5.8, os demais itens são áreas férteis para o campo de expansão das Constituições Estaduais, conforme podemos observar no quadro abaixo, uma espécie de guia da educação no âmbito das Constituições Estaduais, distribuídas, como dissemos anteriormente, nas cinco regiões geográficas da Federação

l.ELEMENTOS ORGÂNICOS

1.1.Competência expressa e repartição competencial em matéria de Educação:

a) Região Norte: (Art. 8, XI, XXI; Art. 9, IX, Art. 22, caput, §1o, RO); (Art.22, VI, AC); (Art. 17, V, XII; Art. 18, IX, AM); (Art. 11, IX, XVI, XIX; Art. 13, IX, RR) e (Art. 17, V, XII; Art. 18, IX, PA);

b) Região Nordeste: (Art. 12, I, e, m; II, i; Art. 147, VI, MA); (Art. 14, I, i; II, e, m; Art. 22, VI, PI); (Art. 14, IX; Art. 15, V e XII; Art. 16, IX; Art. 28, V; Art. 30; Art. 31, III, CE); (Art. 19, V e XII; Art. 20, IX, RN); (Art. 7o, §1o, IV; §2o, IX; §3o, V e XII; Art. 11, VI, PB); (Art. 5o, parágrafo único, V e XII; Art. 78, VI, PE); (Art. 12, II, AL); (Art. 7o, VI e XII); Art. 8o, VIII; Art. 18, V, SE); (Art. 11, XII, XIII, XVII; Art. 12, IX; Art. 59, VI, BA);

c) Região Sudeste: (Art. 10, IV; XV, i; Art. 11, V, XII; Art. 171, II, c; Art. 182; Art. 183, MG); (Art. 28, VI, VIII; Art. 73, V; Art. 74, IX, ES); (Art. 73, V; Art. 74, IX; Art. 355, III, VI, RJ);

d) Região Sul: (Art. 12, V e XII; Art. 13, IX; Art. 17, VI, PR); (Art. 9o, V; Art. 10, IX; Art. 112, VI, SC);

e) Região Centro-Oeste: (Art. 10, II; Art. 17, VI, MS); (Art. 174, III, MT); (Art. 4o, 1; Art. 6o, IV e X; Art. 64, III, GO); (Art. 50, IV, XII; Art. 7}; Art. 58, III, TO)

1.2.) Acumulação excepcional de cargos de professor para os membros do Poder judiciário:

a) Região Norte. (Art. 79, I, RO); (Art. 113, II, d, AC); (Art. 66, I; Art. 86, II, d, AM); (Art. 98, IV, RR); (Art. 153, I; Art. 181, II, d; Art. 187, §3o, III, PA); b) Região Nordeste: (Art. 75, I; Art. 96, II, d, MA); (Art. 115, parágrafo único I; Art. 145, III, d, PI); (Art. 71, §1o; Art. 98, parágrafo único, I; Art. 142, IV, CE); (Art. 97, I; Art. 130, IV; Art. 136, §2o, I, PB); (Art. 124, §2o, I; Art. 148, IV, AL); (Art. 117, II, d, SE); (Art. 118, I; Art. 139, IV, BA); c) Região Sudeste: (Art. 102, I; Art. 127, IV, MG); (Art. 104, III; Art. 120, IV; Art. 77, XIX, a, b, ES); (Art. 152, I; Art. 169, II, d, RJ); (Art. 96, IV, SP).

d) Região Sul (Art. 97, parágrafo único, I; Art. 118, II, d, PR); (Art. 80, parágrafo único, I, SC);

e) Região Centro-Oeste: (Art. 128, VIII, d, MS); (Art. 95, I; Art. 108, IV, MT); (Art. 56, I, GO); (Art. 46, §5o; Art. 50, §1o. d, TO).

1.4.) Aposentadoria especial para professores e outras vantagens funcionais:

a) Região Norte: (Art. 109, XXV; Art. 111, b e §1o, AM);

b) Região Nordeste: (Art. 22, b, MA); (Art. 57, III, b, PI); (Art. 168, II, b, CE); (Art. 29, III, b, RN); (Art. 34, II, b, PB); (Art. 57, III, b, AL);

c) Região Sudeste: (Art. 30, V; Art. 31, IV; Art. 36, III, b, MG); (Art. 39, III, b, ES); (Art. 83, XXII; Art. 89, II, b, RJ) e (Art. 126, b, SP);

d) Região Sul: (Art. 35, III, b, PR); (Art. 28; Art. 30, III, b, SC); (Art. 38, III, b: Art. 39; Art. 43, RS);

e) Região Centro-Oeste: (Art. 31, II, b e §1o; Art. 32, MS); (Art. 95, XXI, §1o; Art. 97, III, b, GO).

1.5.) Limitação do poder de tributar sobre instituições de educação:

a) Região Norte: (Art. 140, c e §3o, AC); (Art. 144, VIII, c, AM);

b) Região Nordeste: (Art. 124, VI, c, MA); (Art. 166, c, PI); (Art. 95, VI, c, RN); (Art. 157, VII, c, PB); (Art. 107, VI, c, PE); (Art. 166, VI, c, AL); (Art. 138, II, c, SE);

c) Região Sudeste: (Art. 138, VI, c, e §3o, ES); (Art. 193, VI, c, RJ); (Art. 163, VI, c, SP); d) Região Sul: (Art. 128, VI, c, SC);

e) Região Centro-Oeste: (Art. 150, VI, c, MT); (Art. 102, V, c, GO); (Art. 69, §1o, TO).

1.6.) Atribuição à Assembléia Legislativa para legislar sobre matéria educacional:

a) Região Norte: (Art. 56, parágrafo único, IX, AC); (Art. 40, parágrafo único, XI, RR); (Art. 91, XIV, PA);

b) Região Nordeste: (Art. 49, XXXII, CE); (Art. 18, parágrafo úncico, IX, PE); (Art. 70, XVII, BA);

c) Região Sudeste: (Art. 62, XXIII, b, MG); (Art. 68, parágrafo único, VII, ES); (Art. 23, parágrafo único (11), SP);

d) Região Sul: (Art. 57, VII, SC);

e) Região Centro-Oeste: (Art. 45, parágrafo único, VIII; XIII, MT).

1.7) Educação como princípio do sistema de segurança pública estadual:

a) Região Nordeste: (Art. 177, CE);

b) Região Sudeste: (Art. 132, VI, ES);

c) Região Centro-Oeste: (Art. 122, V, GO).

2) ELEMENTOS LIMITATIVOS

2.1) Reafirmação do princípio liberal da educação como direito social e de cidadania:

a) Região Norte: (Art. 140, §6o; Art. 144, parágrafo único: Art. 148, §2o, RO); (Art. 4, I; Art. 7o, AM); (Art. 5o, RR);

b) Região Nordeste: (Art. 8o, RN); (Art. 2o, V, AL); (Art. 2o, VII, PB); (Art. 4o, I, BA);

c) Região Sudeste: (Art. 8o, parágrafo único: Art. 43; Art. 45 e Art. 50, RJ); d) Região Sul: (Art. 4o, II, SC);

e) Região Centro-Oeste: (Art. 3o, III; Art. 13, MT); (Art. 1o, VI, TO).

2.2.) Garantia ao presidiário de aprendizado profissionalizante:

a) Região Nordeste: (Art. 3o, §7o, e, PB); (Art. 3o, VII, SE); (Art. 4o, XI, BA);

b) Região Sudeste: (Art. 4o, §7o, II, MG); (Art. 27, caput, §2o, RJ).

3) ELEMENTOS SÓCIO-IDEOLÓGICOS:

3.1.) Responsabilidade social pela educação escolar:

a) Região Norte: (Art. 186 a art. 197, RO); (Art. 188 a art. 200, AC); (Art. 198 a art. 204, AM); (Art. 145 a art. 156, RR); (Art. 248 a art. 272, PARA);

b) Região Nordeste: (Art. 217 a art. 226, MA); (Art. 216 a art. 228, PI); (Art. 215 a art. 232, CE); (Art. 134 a art. 145, RN); (Art. 207 a art. 213, PB); (Art. 176 a art. 196, PE); (Art. 198 a art. 204, AL); (Art. 211 a art. 224, SE); (Art. 244 a art. 261, BA);

c) Região Sudeste: (Art. 195 a art. 206, MG); (Art. 168 a art. 180, ES); (Art. 303 a art. 318, RJ); (Art. 233: art. 237 a art. 358, SP);

d) Região Sul: (Art. 177 a art. 189, PR); (Art. 161 a art. 172, SC); (Art. 196 a art. 219, RS);

e) Região Centro-Oeste: (Art. 189 a art. 201, MS); (Art. 237 a art. 246, MT); (Art. 156 a art. 162, GO); (Art. 123 a art. 136, TO).

3.2.) Educação como princípio da política urbana:

a) Região Norte: (Art. 149, parágrafo único, XI; Art. 153, V; §2o, RO); (Art. 236, III, PA);

b) Região Nordeste: (Art. 289; Art. 301, IV, CE); (Art. 139, parágrafo único, III, a; Art. 145, PE); (Art. 166, I, BA);

c) Região Sudeste: (Art. 226, §1}, RJ);

d) Região Centro-Oeste: (Art. 220, §3o, MS).

3.3.) Educação como princípio da política agrícola

a) Região Norte: (Art. 16a, caput: Art. 162, IX; Art. 165, RO); (Art. 174, IV, AM); (Art. 245, IX, c, PA);

b) Região Nordeste: (Art. 196, X, PI); (Art. 312; Art. 314; Art. 217, II, d, VII, CE); (Art. 192, IX, BA);

c) Região Sudeste: (Art. 248, IX, MG); (Art. 244, caput, RJ); (Art. 188, SP);

d) Região Sul: (Art. 144, XV, SC); (Art. 184, §2o, I, RS) e

e) Região Centro-Oeste: (Art. 339, VI, IX; Art. 342, IV, MT).

3.4.) Promoção do desporto escolar:

a) Região Norte: (Art. 21o, I; Art. 216, caput, parágrafo único, RO); (Art. 209, §3o, AM); (Art. 163: Art. 164, RR); (Art. 288, I, II e VI, PA);

b) Região Nordeste: (Art. 232, parágrafo único, MA); (Art. 231m II, PI); (Art. 146, III, RN); (Art. 201, II e VI; Art. 202, parágrafo único, PE); (Art. 213, II e parágrafo único, AL);

c) Região Sudeste: (Art. 234; Art. 326, RJ); (Art. 206, I, IV, SP);

d) Região Sul: (Art,. 197, II, PR); (Art. 174, II, V, SC); (Art. 232, I, III, RS);

e) Região Centro-Oeste: (Art. 204, I, III, MS); (Art. 257, II; Art. 258, I, III, parágrafo único: Art. 259, I, III, MT); (Art. 165, §1o, III; Art. 166, I, GO); (Art. 141, §1o, I, III, §2o, TO).

3.5.) Promoção da educação ambiental:

a) Região Norte: (Art. 219, VIII, RO); (Art. 230, I; Art. 238, §2o, AM); (Art. 255, IV, PARA);

b) Região Nordeste: (Art. 249, MA); (Art. 263; Art. 269, §1o, CE); (Art. 150, VII, RN); (Art. 227, parágrafo único, IV e V, PB); (Art. 209, X, PE); (Art. 232, X, §2o, SE); (Art. 214, I, BA);

c) Região Sudeste: (Art. 214, §1o, I, MG); (Art. 186, XI, ES); (Art. 193, XV, SP);

d) Região Sul: (Art. 207, §1o, I, PR); (Art. 251, IV; IX; Art. 258, RS);

e) Região Centro-Oeste: (Art. 222, VIII, MS); (Art. 263, parágrafo único, VII, MT); (Art. 110, VII, TO).

3.6.) Promoção da assistência social escolar:

a) Região Norte: (Art. 147, IV; §1o, III, IV, RO); (Art. 196, II, AM); (Art. 271, VI, h, PA);

b) Região Nordeste: (Art. 252, MA); (Art. 248, caput, PI); (Art. 276; Art. 279, parágrafo único, I,; Art. 282, caput; Art. 285, I, II; Art. 286; Art. 332, I; Art. 336, CE); (Art. 155, §3o; Art. 157, caput; §2o, III, RN); (Art. 205, parágrafo único, II; Art. 246, §2o; Art. 247; Art. 252, II, V e IX, PB); (Art. 253, SE); (Art. 279, I, IV; Art. 283, caput, §4o, BA);

c) Região Sudeste: (Art. 222, caput, Art. 224, IV, V, MG); (Art. 168, II, ES); (Art. 277, parágrafo único, 2; Art. 278, III, SP);

d) Região Sul: (Art. 173, PR);

e) Região Centro-Oeste: (Art. 230, I e V; Art. 231, a e b, MT); (Art. 155, caput, GO)

3.7) Educação escolar em favor das minorias e marginalizados:

a) Região Norte: (Art. 233, §3o, RO); (Art. 301, caput, PA);

b) Região Nordeste: (Art. 282, VI; Art. 288: Art. 291, BA);

c) Região Sudeste: (Art. 199, caput: Art. 204, ES);

d) Região Sul: (Art. 216,: Art. 219, §2o; Art. 220, I, b; IV, Art. 226, PR); (Art. 186, II; Art. 187, V; IX; Art. 188, §3o, §7o, SC); (Art. 260, III, Art. 265, RS);

e) Região Centro-Oeste: (Art. 206, caput; Art. 251, MS); (Art. 261, §3o, MT); (Art. 172, §1o, GO); (Art. 12l, parágrafo único, IV, TO)

3.8) Incentivo do poder público ao ensino técnico-científico:

a) Região Norte: (Art.. 198; Art. 199, I, RO); (Art.. 218, §1o e §2o, AM);

b) Região Nordeste: (Art.. 253, §2o, Art. 254, §4o, Art. 255, CE); (Art.. 224, §3o, PB); (Art.. 203, §2o, PE); (Art.. 216, §2o, AL); (Art.. 235, §5o, SE);

c) Região Sul: (Art.. 2OO, PR). (Art.. l77, parágrafo único, SC);

d) Região Centro-Oeste: (Art.. 353, §3o, MT); (Art.. 168, parágrafo único, GO); (Art.. 144, TO).

3.9) Educação como princípio da seguridade social:

a) Região Norte: (Art.. 180, V; Art. 181, II; Art. 182: Art. 185, AC); (Art.. 182, AM); (Art.. 265, III, XII, d; Art. 269, V, PARA);

b) Região Nordeste: (Art.. 213, MA); (Art.. 203, parágrafo único, I, PI); (Art.. 248, XV e XX); (Art.. 166, XII, PE); (Art.. 193, IX; Art. 202; Art. 204, SE); (Art.. 242, BA);

c) Região Sudeste: (Art.. 160, I; Art. 164, XII, ES); (Art.. 290, XVI; Art. 291, III e Art. 299, RJ);

d) Região Sul: (Art.. 165, PR); (Art.. 153, I, SC); (Art.. 190; Art. 234, V, XIX, RS);

e) Região Centro-Oeste: (Art.. 152, §1o, c; Art. 153, XIII, XV; VI, XVII, GO); (Art.. 146,parágrafo único, I; Art. 152, VI, XVIII, XIX, TO).

3.10) Educação escolar como elemento de difusão das manifestações culturais:

a) Região Norte: (Art.. 203, AC); (Art.. 205, II, AM); (Art.. 296, §5o, d, PARA);

b) Região Sudeste: (Art.. 207, §1o, MG); c) Região Sul: (Art.. 173, II, SC);

d) Região Centro-Oeste: (Art.. 202, II, MS); (Art.. 248, IV; Art. 256, VI, MT); (Art.. 164, IV, GO); (Art.. 139, TO).

3.11) Educação como elemento integrativo da comunicação social:

a) Região Norte: (Art.. 292, §3o. I, PA);

b) Região Nordeste: (Art.. 197, §8o; Art. 199, X, PE); (Art.. 243: Art. 244, CE); (Art.. 237, I, PB);

c) Região Sudeste: (Art.. 180, II, SC); (Art.. 238, parágrafo único, RS).

3.12) Garantia de educação à criança e ao adolescente:

a) Região Norte: (Art.. 210, AC); (Art.. 242, §4o; Art. 243, IV; Art. 244, II; Art. 248, II e V, AM)

3.13) Garantia de isenção de tarifas de transportes coletivos urbanos em favor dos alunos carentes da rede oficial de ensino:

a) Região Norte: (Art.. 255, IV, AM);

b) Região Sudeste: (Art.. 229, parágrafo único, ES);

c) Região Centro-Oeste: (Art.. 172, IV, MS).

3.14) Adequação curricular de Educação Física em favor dos portadores de deficiência:

a) Região Nordeste: (Art.. 215, §2o e §3o. Ì); (Art.. 185, II, BA);

b) Região Sudeste: (Art.. 325, II; Art. 337, RJ); (Art.. 279, I, II, SP);

c) Região Centro-Oeste: (Art.. 173, III e §2o, GO).

3.15) Educação como serviço sob a égide da Defesa do Consumidor:

a) Região Sudeste: (Art.. 276, SP);

b) Região Sul: (Art.. 150, II, SC)

4) ELEMENTOS DE ESTABLIZAÇÃO CONSTITUCIONAL

4.1) Reafirmação do princípio de intervenção estadual nos municípios em caso de não aplicação do percentual mínimo estabelecido constitucionalmente para a manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental:

a) Região Norte: (Art.. 113, c, RO); (Art.. 25, II, AC); (Art.. 128, III, AM); (Art.. 18, III RR); (Art.. 84, III, PARA);

b) Região Nordeste: (Art.. 16, III, MA); (Art.. 36, III, PI); (Art.. 15, III, PB); (Art.. 91, III, PE); (Art.. 37, III, AL); (Art.. 23, III, SE); (Art..65, III, BA); c) Região Sudeste: (Art.. 184,III, MG); (Art.. 30, III, ES); (Art.. 352, III, RJ);

d) Região Sul: (Art.. 20, III, PR); (Art.. 11, III, SC); (Art.. 15, III, RS); e) Região Centro-Oeste: (Art.. 11, III, MS)_; (Art.. 189, caput, MT); (Art.. 61, III, GO); (Art.. 66, III, TO).

5) ELEMENTOS FORMAIS DE APLICABILIDADE

5.1) Vantagens pessoais em favor dos professores da rede oficial de ensino:

a) Região Norte: (Art.. 258, DCG; Art. 260, DCG, RO); (Art.. 22, DCT, AC); (Art.. 2o, §2o; Art. 36, Art. 37, AM);

b) Região Nordeste: (Art.. 23, DCT, MA); (Art.. 21; Art. 27, CE); (Art.. 40, DCT, PE); (Art.. 265; Arty. 274, DCG, SE); (Art.. 10, Art. l5; Art.., 2O; Art. 54, VI, DCT, BA);

c) Região Sudeste: (Art.. 283; Art. 284; Art. 285: Art. 288, DCG, MG); (Art.. 27; Art. 29; Art. 38; Art. 75; Asrt. 79, RJ);

d) Região Sul: (Art.. 50. DCT, PR); (Art.. 7o; Art. 10; Art. 48; Art. 49, DCT, RS);

e) Região Centro-Oeste: (Art.. 41, DCT, MT).

5.2.) Mobilização da sociedade civil organizada parta eliminação do analfabetismo e universalização do ensino fundamental:

a) Região Norte: (Art.. 21, DCT, AC); (Art.. 31, DCT, AM)_;

b) Região Nordeste: (Art.. 16, DCT, MA);

c) Região Sudeste: (Art.. 76, DCT, MG); (Art.. 46, DCT, RJ); (Art.. 48, DCT, RJ);

d) Região Sul: (Art.. 14, Art. l8, PR); (Art.. 34, I; Art. 35; Art. 37, DCT, RS).

e) Região Centro-Oeste: (Art.. 37, DCT, MS); (Art.. 178, parágrafo único, DCG, GO).

5.3) Criação, apoio e orientação a entidades e instituições de ensino:

a) Região Nordeste: (Art.. 22, DCT, MA); (Art.. 18; Art. 33, DCT, CE); (Art.. 262, DCG, Art. 38, DCT, PB); (Art.. 39, Art. 58, DCT, PE); (Art.. 252, Art. 285, DCG; Art. 19, DCT, AL) (Art.. 23; Art. 33, DCT, BA);

b) Região Sudeste: (Art.. 291, Art. 292; Art. 293, DCG: Art. 77, Art. 80, DCT, MG) (; (Art.. 280, caput; Art. 283, DCG, ES); (Art.. 49, DCT, RJ);

c) Região Sul: (Art.. 228; Art. 231; Art. 232; Art. 248, DCG; Art. 24, DCT, PR); (Art.. 41, DCT, SC); (Art.. 17, Art. 19, DCT, RS)

d) Região Centro-Oeste: (Art.. 49, DCT, MS).

5.4.) Mudanças e inovações nos currículos do ensino escolar público:

a) Região Nordeste: (Art.. 262, Art. 271, DCG, MA); (Art.. 251, DCG; Art. 42, DCT, PE); (Art.. 253, Art. 254, DCG, AL); (Art.. 42, Art. 49, DCT, BA);

b) Região Centro-Oeste: (Art... 11, DCT, TO).

5.5.) Apoio ao princípio de autonomia do ensino superior:

a) Região Norte: (Art.. 265, DCG; Art. 39, DCT, AM);

b) Região Nordeste: (Art.. 272, DCG; Art. 28, DCT, MA); (Art.. 258, DCG, PI); (Art.. 284; Art. 2385; Art. 286, DCG, PB); (Art.. 252, DCG, PE); (Art.. 48, DCT, BA);

c) Região Sudeste: (Art.. 81; Art. 82, DCT, MG);

d) Região Sul: (Art.. 19; Art. 57; Art. 58; Art. 59, DCT, PR); (Art.. 39, DCT, SC);

e) Região Centro-Oeste: (Art..; 48; Art. 50, DCT, MS); (Art.. 176, §2o, Art. 19, DCT, GO).

5.6) Garantia de recebimento de recursos públicos por entidades educacionais privadas:

a) Região Norte: (Art... 270, DCG,. AM)

5.7) Assistência educacional gratuita ao ex-combatente da Segunda Guerra Mundial:

a) Região Nordeste: (Art.. 20, II, DCT, CE); (Art.. 69, §2o, DCT, PB); (Art.. 286, IV e VII, DCG, AL); (Art.. 9o, II, DCT, SE);

b) Região Sudeste: (Art.. 49, II, DCT, MG); (Art.. 10, II, DCT, ES); (Art.. 10, II, DCT, RJ);

c) Região Sul: (Art.. 10, I, DCT, RS).

5.8) Promoção da edição popular da Constituição Estadual à disposição das escolas:

a) Região Norte: (Art.. 26, DCT, RO);

b) Região Nordeste: (Art.. 47, DCT, MA); (Art.. 6o, DCT, CE); (Art... 18, DCT, RN); (Art.. 53, DCT, SE); (Art.. 66, DCT, BA);

c) Região Sudeste: (Art.. 90, MG); (Art.. 57, DCT, ES); (Art.. 32, DCT, RJ);

d) Região Sul: (Art.. 11, DCT, PR); (Art.. 67, DCT, RS);

e) Região Centro-Oeste: (Art.. 23, DCT, MT); (Art.. 27, DCT, GO); (Art.. 5o, DCT, TO).

6. AÇÕES DECORRENTES DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DO CEARÁ DE 1989

No Estado do Ceará, especialmente a partir do chamado Governo das Mudanças, as leis são instrumentos de suporte às ações educacionais desenvolvidas pelo governo. A primeira ação legislativa, no âmbito estadual, decorrente da Constituição do Estado do Ceará de 1989, resultou da Emenda Constitucional No 5, de 13.12.1991, que modifica a redação do Art. 216 da Constituição. O texto modificado refere-se a destinação anual dos vinte e cinco por cento das receitas resultantes de impostos, inclusive as provenientes de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

No plano das leis complementares à Constituição do Estado, foram promulgadas, até o ano de 1995, as Leis Complementares No 12.442, de 18.05.1995, que dispõe sobre o processo de escolha dos diretores de escolas públicas estaduais do ensino básico e a de No 12.452, de 06.06.1995, que dispõe sobre o processo de municipalização do ensino público do Estado do Ceará.

A título de compatibilidade com a legislação federal, o Estado, através da Lei No 12.612, de 07.08.1996, define critérios para distribuição da parcela de receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos municípios, para melhor atender os termos do Art. 212 da Constituição Federal. Dispõe ainda, através da Lei No 12.622, de 18.9.1996, sobre a criação do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento da Escola.

A legislação educacional é uma espécie de divisor de águas na definição da periodização do processo de descentralização do ensino público no Ceará, que pode ser, assim, compreendida: a) período do Governo dos Coronéis (Coronelismo) e b) período do Governo das Mudanças [67] (Mudancismo). A descentralização da Educação do Estado do Ceará, como modelo federativo, só nos será possível diagnosticar no período mudancista, isto é, a partir de 1987, quando se instala a oligarquia urbano-industrial cearense orientada pelo Centro Industrial do Ceará (CIC).

O período mudancista, por sua vez, pode ser, assim, tripartido: a) fase da reorganização do Estado no I Governo Tasso Jereissati (1987-199l); b) fase do Desenvolvimento do Estado no Governo Ciro Gomes (1991-1994) e c) fase da Descentralização do Estado no II Governo Tasso Jereissati (1995-1998). No presente estudo, nos deteremos nesta última fase do período mudancista em que se dão, para o setor educacional, duas formas de descentralização, isto é, a descentralização da gestão escolar (Mensagem 6.171/95) e a descentralização do ensino público (Mensagem 6.172/95), duas ações educacionais de impacto junto à opinião pública, decorrentes da Educação na nova Constituição do Estado do Ceará, promulgada em 5 de outubro de 1989.

A ascensão do empresário Tasso Jereissati, em 1987, ao Governo do Estado, representou o rompimento do Ciclo dos Coronéis. Foi um Governo marcado pela reorganização do Estado e pela ruptura com a oligarquia coronelística.

A partir da eleição de Tasso Jereisssati, houve uma profunda ruptura com toda uma maneira de se fazer política no Ceará, especialmente no setor administrativo do Estado. A ruptura foi com base em uma nova filosofia de governo que acabou por oportunizar, após quatro anos de administração, uma base para a reforma do Estado. No setor educacional, a base para a reforma do Estado foi a de orientar seu programa a partir das indicações constitucionais que dão uma diretiva para a descentralização (municipalização) e democratização (gestão democrática) do ensino público.

A descentralização do ensino cearense situa-se, imperativamente, nesse contexto de reorganização do Estado, que não é apenas uma ação localizada, mas nacional, a partir do processo constituinte instaurado no país, em 1987. Dar-se-á, significativamente, esse processo descentralização política no plano de auto-organização do Estado Federal, através de um reordenamento constitucional do Paí, resultando todo o processo na promulgação da Constituição Federal de 1988 e das Constituições Estaduais de 1989.

A fase de reorganização do Estado no I Governo Tasso Jereissati é marcada, pois, de início ao fim, por eventos de grande repercussão política para o Estado e para o País. Em 1987, ano de ingresso de Tasso na estrutura de poder cearense, dá-se a convocação da Assembléia Nacional Constituinte: em 1988, promulga-se a Constituição Federal; em 1989, promulga-se, a 5 de outubro, a Constituição Estadual e, em 1990, os municípios brasileiros promulgam suas leis orgânicas próprias, também resultante de um movimento constituinte municipal. Eis então os procedentes que justificam os procedimentos jurídicos e as bases constitucionais da descentralização educacional, no Governo Tasso II.

No final do Governo Tasso I, assinala-se uma tendência à descentralização do ensino oficial. através do Decreto no20.620, de 12 de março de 1990 (D.O no15.271, de 13.03.1990), que institui o Programa de Municipalizarão do Ensino Público do Estado do Ceará. Para tanto, na justificativa de sua propositura, o governo leva em conta a organização constitucional da educação brasileira estabelecida no regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios na organização dos sistemas de ensino.

Na segunda fase do período mudancista, isto é, a do Desenvolvimento do Estado. no Governo Ciro Gomes (1991-1994) viabiliza-se o programa de descentralização da gestão administrativo-financeira para a unidade escolar. O governador Ciro Gomes expediu o Decreto no 21.885, de 16 de abril de 1992, publicado no Diário Oficial do Estado, em 16 de abril de 1993. O Decreto consiste em autorizar o Secretário da Educação a delegar competência a servidores estaduais, integrantes dos quadros funcionais da Secretaria. A delegação de competência a servidores estaduais foi efetivada mediante a Portaria do titular da pasta da Educação no203/02-GAB, publicado no DO de 28 de abril de 1992.

Nesse processo de descentralização ou nessa descentralização em processo, o Conselho de Educação do Ceará, especialmente na gestão de José Rosa Abreu Vale, tem sua cota de participação. Em 26 de agosto de 1993, através do Ofício no 155/93-GAB, o Conselho de Educação do Ceará encaminha o Anteprojeto de Lei que dispõe sobre o processo de Municipalização do Ensino Público no Estado do Ceará, para, uma vez apreciado pelo governador Ciro Gomes ser enviado, se julgar oportuno e conveniente, à apreciação do Poder Legislativo. Essa versão do anteprojeto de Lei da Municipalização só será apreciada no II Governo Tasso Jereissati, graças aos esforços da SEDUC, através do Grupo de Trabalho da Municipalização.

Educação e Constituição Estadual, porém, nem sempre caminharam juntas. Houve, no primeiro momento, em que as normas jurídicas auto-aplicáveis entraram em vigor, uma reação governamental à Constituição. A primeira fase do governo mudancista, inaugurado por Tasso Jereissati, foi marcada, no que se refere à Constituição estadual, por três Ações Diretas de Inconstitucionalidades, em que o governo, através de sua Procuradoria Geral do Estado, questionou junto ao Supremo Tribunal Federal (STF) cerca de 30 artigos que dizem respeito a aumento de despesas para o erário estadual. As manchetes nos jornais cearenses, especialmente o Diário do Nordeste, refletem muito o clima de descontentamento do governo estadual para com a Constituição do Estado, como bem ilustra estas chamadas: “Começa o desmonte após as festas dos constituintes” (DN, 07.10.1989); “Inconstitucionalidades: Supremo suspende artigos da Constituição do Ceará” (DN, l/12/89) e “AL informa ao STF sobre as inconstitucionalidades” (DN, 02/01/89). Na área educacional, foram suspensos os artigos 27 e 28, auto-aplicáveis (uma vez que eram registrados nas Disposições Transitórias) tratavam de vantagens pessoais para os servidores da Educação, especialmente os técnicos de programação educacional. Os demais artigos relativos ao setor educacional, em especial aqueles que precisariam ser regulamentados por iniciativa do Executivo, não eram mencionados no discurso oficial.

Em se tratando de eficácia dos dispositivos constitucionais, a segunda gestão do Governo das Mudanaças não orientou suas ações administrativas, na área educacional, a partir do texto estadual. Resgatar-se-á, de forma concreta, as perspectivas para a política educacional cearense somente na Terceira fase do Governo das Mudanças. O documento Municipalização do Público no Ceará: plano estratégico de implantação do processo de municipalização para a melhoria da qualidade e a universalização do ensino fundamental associa quatro momentos ao processo de Municipalização: l) período da assistência técnica e financeira aos municípios (1976-1986); 2) período da instituição do Programa de Municipalização do Ensino Público no Ceará resultante do Decreto no20.620, de 12 de março de 1990; 3) período do Programa de Cooperação Estado/Municípios (1991) e 4) período da vigência da Lei 12.452/95 (06.06.1995).

No processo de elaboração e discussão da Municipalização em processo, sob à égide da Constituição do Estado, há de se considerar, de início, a proposta governamental de projeto de lei, contido na Mensagem 6.171 (21.03.1995). A lei objetiva implantar o Processo de Municipalização do Ensino Público do Ceará a fim de que se cumprisse o disposto nos artigos 30 e 211 da Constituição federal e do artigo 232 da Constituição do Estado atinentes ao assunto.

Na Mensagem 6.17l, o governador Tasso Jereissati destaca que o novo arcabouço constitucional do País, inclusive o Estado, traz a compreensão de que o Município constitui lugar, por excelência, dos fatos educacionais e instância privilegiada para a sua gestão. A Constituição do Estado do Ceará, segundo o Governo do Estado, através do seu artigo 232, “espelha” as diretrizes oriundas da Constituição federal, reconhecendo no processo de Municipalizarão o caminho que conduzirá o Estado a cumprir os preceitos legais no atendimento dos direitos dos cidadãos atinentes ao setor educacional.

No que toca à gênese documental da Lei 12.452/95, destacaríamos que tem suas origens no Decreto no20.620 (12.03.1990) e no Anteprojeto de Lei enviado ao Governo, em 1992, pelo Conselho Estadual de Educação com a posição favorável de órgãos como AMECE e UNDIME e o respaldo da participação popular em seis eventos regionais no interior cearense e mais de diversas sessões promovidas pela Comissão Técnica de Educação, Cultura e Desporto da Assembléia Legislativa do Estado. Após passar pelo crivo popular, o governador Tasso Jereissati enviou a Mensagem 6.17l e obteve sua aprovação em 6 de junho, com, pelo menos, 20 emendas.

A Lei 12.452/95 referenda-se no artigo 211 da Constituição Federal e no artigo 232 da Constituição Estadual. O primeiro desdobramento da Lei foi a criação de uma Comissão de Implantação do Processo de Municipalização do Ensino Público (Art. 15 da Lei 12.452/95, sendo respaldada pelo Decreto no 23.859, de 18 de setembro de 1995).

A Mensagem 6.171 que concerne ao Processo de Municipalização do Ensino Público do Ceará foi marcada por eventos dos mais diversos, isto é, por contestação popular, discussão da sociedade civil, tumulto parlamentar e adesão municipal. As manchetes de jornais cearenses ilustram estes quatro momentos:

1) Contestação popular (“Professor contesta a mensagem: proposta alteração da Mensagem da Municipalização da educação”, in Diário do Nordeste-política.04.1995);

2) Discussão da sociedade civil (“Debate sobre Municipalização do ensino leva comissão ao interior” in Tribuna do Ceará-política (O6.04.1995);

3) Reação Governamental: “Jereissati diz que oposição na AL é conservadora e critica o adiamento de votação sobre educação – governador espera aprovação do projeto sobre municipalização esta semana” in O POVO-política (06.06.1995);

4) Tumulto parlamentar: “Municipalização da educação é aprovada com tumultos na AL – manifestantes jogaram objetos durante a votação no plenário” in O POVO – política (07.06.1995) e

5) Adesão Municipal (“Municipalização do ensino começa no Ceará: setenta e três municípios já aderiram ao programa”. “Sindiute denuncia desmonte da rede oficial do Estado e teme privatização das escolas públicas” in O POVO (18.06.1995) e (“Municipalização do ensino: Fortim, Maranguape e Icapuí assinam convênio” in DN-interior (11.11.1995)

A Mensagem 6.172 veio regulamentar o Artigo 215, inciso V e Artigo 220, da Constituição Estadual. Estes artigos tratam da “Gestão democrática da instituição escolar na forma da lei, garantidos os princípios de participação de representantes da comunidade” e “A organização democrática do ensino é garantida, através de eleições, para as funções de direção nas instituições de ensino, na forma que a lei estabelecer” referentes aos Artigos 215 e 220, respectivamente. Estes dois artigos registram-se entre as normas sócio-ideológicas da Constituição do Estado do Ceará, especificamente no capítulo referente à Educação.

Aprovada em 4 de maio, a Lei 12.442 recebeu praticamente a unanimidade dos parlamentares presentes em plenário da Assembléia Legislativa do Estado e em tempo recorde de 70 minutos. Da oposição, a Lei recebeu apenas uma emenda do deputado Artur Bruno, líder do Partido dos Trabalhadores (PT) na Assembléia Legislativa, em que tirava a obrigatoriedade do candidato a diretor fazer concurso público. A emenda petista foi rejeitada pelo plenário. As outras emendas, de orientação governista, foram apresentadas pelo relator do projeto deputado Júlio Cesar Costa Lima e aprovada pelsos parlamentares. Em 25 de maio de 1995, o governador, por meio do Decreto no23.689 (D.O. 30.05.1995), regulamentava a Lei 12.442, orientando no decreto governamental à comunidade escolar para as regras do Processo de escolha dos Diretores das Escolas Públicas Estaduais.

CONCLUSÕES

Em virtude dos fatos mencionados, somos levados a acreditar na possibilidade de estarmos, a partir do novo ordenamento constitucional do País, a caminho de consagrar um Federalismo de Equilíbrio no Estado Federal brasileiro, em que a Educação, como norma jurídica, é um elemento tipificador da federação brasileira, contemplada, significativamente, no âmbito da descentralização legislativa das entidades federativas. A Educação, como matéria de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na ordem constitucional do País, fortalece a repartição das competências legislativas do Estado Federal e, assim, no regime federativo, veio favorecer a construção de um Estado Democrático de Direito.

A descentralização legislativa da educação nacional, envolvendo as quatro entidades federativas, na evolução constitucional e na atual ordem constitucional do País, foi pensada como um dos meios, dentre tantos, através do qual a democracia pode tornar-se efetiva, obrigando o Estado e seus gestores a repensar o Estado e sua relação com os atores intergovernamentais.

A expansividade da matéria educacional vem se registrando no ordenamento jurídico do País na proporção em que as cinco categorias de elementos constitucionais (orgânicos, limitativos, sócio-ideológicos, estabilização constitucional e formais de aplicabilidade) vão se integrando nas Constituições (1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988), no decorrer da evolução constitucional, e à medida que o Estado Federal torna-se mais intervencionista e social e assume novas finalidades no campo de política social. No âmbito das Constituições Nacionais, podemos considerar que a Educação tem sido uma matéria que atende a interesses e vantagens de ordem pessoal para os que participam da estrutura de poder como os membros do Poder Judiciário, Ministério Público e Administração Pública. A Educação vem também ganhando espaço significativo entre os chamados elementos sócio-ideológicos, em que se destacam o direito à educação fundamental da criança e do adolescente, especialmente o trabalhador. O ensino fundamental vem sendo assegurado através da técnica da intervenção estadual nos municípios, espaço prioritário para atuação educacional. A estrutura normativa da matéria educacional favorece, nos seus elementos formais de aplicabilidade, a mobilização de categorias profissionais, especialmente professores do ensino superior, para manutenção de status quo e garantia de vantagens pessoais; as entidades educacionais, em particular, as privadas, têm se valido da instância constitucional para garantir, excepcionalmente, os recursos financeiros destinados às escolas públicas.

A Constituição Federal de 1988 consagrou, de modo explícito, no setor educacional, o princípio da descentralização, fortalecendo política (auto-organização constitucional) e financeiramente (reforma tributária e aplicação compulsória de recursos públicos no setor educacional) Estados e Municípios, aos quais compete papel importante na assistência às populações e na prestação de serviços públicos.

No que se refere à Educação nas Constituições Estaduais de 1989, constata-se a ampliação do conteúdo nas normas constitucionais em favor da educação escolar e pública, revelando a preocupação do constituinte estadual de pôr em eficácia o processo de descentralização política instaurado a nível federal, de modo a configurar um federalismo de equilíbrio.

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Leis Complementares

Nacionais

LEI No 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (Estabelece as Diretrizes e Bases da educação Nacional)

LEI No 9.424, de 24 de dezembro de 1996 (Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério)

Estaduais

LEI No 12.452, de 06 de junho de 1995 (Dispõe sobre o Processo de Municipalização do Ensino Público do Ceará e dá outras providências) – DO No 16.576 (Fortaleza, 27 de junho de 1995)

LEI No12.442, de 18 de maio de 1995 (Dispõe sobre o Processo de Escolha de Diretores de Escolas Públicas Estaduais de Ensino Básico, em cumprimento ao disposto no item V do artigo 215 e no Artigo 220 da Constituição Estadual e dá outras providências). D.O No 19.05/95

Notas

[1] – O direito à educação pertence à categoria dos chamados “direitos naturais”. Ao ser prescrito no ordenamento jurídico, passa a direito social reconhecido e sancionado pela sociedade civil

[2] – No nosso entendimento, todas as ocorrências normativas no âmbito das Constituições escritas capazes de gerar direitos, transformá-los ou os modificar, e extingui-los.

[3] – Curso de Direito Constitucional Positivo, p.46.

[4] – Michel TEMER, Elementos do direito constitucional, p.23

[5] – Trata-se da garantia do cidadão (= sujeito) de não ser privado, pelo poder público, de usufruir seu direito de acesso ao ensino fundamental, obrigatório para todos. A expressão só será constitucionalizada em 1988.

[6] – Maria Luisa Santos RIBEIRO, História da educação brasileira: a organização escolar, 1987.

[7] – O Art. 178 da Constituição Imperial de 1824 prescrevia o seguinte: “ É só Constitucional o que diz respeito aos limites, e atribuições respectivas dos Poderes Políticos, e aos Direitos Políticos, e individuais dos cidadãos. Tudo, o que não é Constitucional, pode ser alterado sem as formalidades referidas, pelas legislaturas ordinárias”.

[8] – Oswaldo TRIGUEIRO, “ O regime federativo e a educação”, Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos , p.86

[9] – A Colônia, ao se estruturar, por meio das capitanias, foi na busca de uma unidade política. No entanto, o governo regional descentralizado das capitanias se constituiu uma força emergente de descentralização administrativa, burocrática e, na prática, ameaçador para o centralismo político da Coroa.

[10] – Essa relação de subordinação, mais tarde, na República, será reproduzida na relação Presidente da República Federativa e o Presidente (Governador) do Estado-Membro.

[11] – Id., Ibid., p.121.

[12] – Do latim “natio”, derivado de “nasci”, nascer, “natus”, nascido. Na Carta de 1824, certamente o termo Nação está no seu sentido mais primitivo, isto é, a de indivíduos ligados pela comunidade de nascimento ou, senão, pela abrangência do espaço territorial ocupado pela sociedade.

[13] – Hamilton de MATTOS MONTEIRO, “ Da Independência à vitória da ordem”, História Geral do Brasil, p.126

[14] – Id., Ibidem.

[15] – Paulo BONAVIDES e Paes de ANDRADE, História constitucional do Brasil, p.101

[16] – Helly Lopes MEIRELLES, Direito municipal brasileiro, p.28.

[17] – Na Colônia, refere-se à circunscrição administrativa de categoria imediatamente inferior ao distrito.

[18] – Helly Lopes MEIRELLES, Direito municipal brasileiro, p.29-30.

[19] – Id., Ibidem.

[20] – A competência exclusiva não admite a repartição da capacidade de legislar. A privativa pressupõe delegação de poderes.

[21] – A competência comulativa torna a capacidade legislativa comum a duas ou mais entidades do Estado Federal.

[22] – Entendemos, aqui, o período republicano brasileiro compreendido entre a proclamação da República, em 1889, e a Revolução de 1930.

[23] – Amaro CAVALCANTI, Regime federativo e a República brasileira, p.43

[24] – Id., Ibid., p.44.

[25] – Helly Lopes MEIRELLES, Direto municipal brasileiro, p.31

[26] – Id., Ibid., p.31-32.

[27] – Movimento orgárquico gerado pelos “coronéis”, chefes políticos, em geral, proprietários de terra, no interior do País, especialmente o Nordeste.

[28] – Período republicano brasileiro compreendido entre a vitória da Revolução de 1930 e a implantação do Estado Novo, em 1937.

[29] – A educação se distingue da instrução quanto à natureza do trabalho com o homem. A educação volta-se ao desenvolvimento integral, enquanto a instrução à inteligência do homem.

[30] – Não há dúvida de que a definição de um capítulo específico de Educação resulta, em grande parte, da interferência, na Constituinte, de muitos Renovadores do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova (1932). documento contendo diretrizes educacionais dirigido ao povo e ao Governo.

[31] – O Conselho Nacional de Educação, no Governo Provisório, é um órgão consultivo máximo destinado a assegurar o Ministério da Educação e Saúde Pública (Francisco Campos), criado pelo Decreto nº 19.850, de 11 de abril de 193l,. Caracteriza-se pela baixa participação do magistério do ensino primário e secundário e por centralização de decisões na representação do ensino superior. A centralização das decisões do Conselho, no artigo 150, traduz o espírito das normas precedentes, isto é, resulta das atribuições fundamentais prescritas no Art. 5º, alínea 7, do Decreto.

[32] – Id.,Ibid.

[33] – Período republicano brasileiro compreendido entre a Campanha Nacional pela Redemocratização do País através das Diretas-Já, em 1984 e a implantação da Nova República, em 1985 aos nossos dias.

[34] – Refere-se, doutrinariamente, a forma de governo pelo qual vários estados se reúnem num só Estado Federal (União), sem perderem sua autonomia, isto é, seus poderes reservados, fora dos negócios de interesse comum.

[35] – Trata-se de um vício de linguagem que consiste em dizer, por formas diversas, sempre a mesma coisa. Nessa acepção, também, utilizamos, no presente trabalho, a palavra truísmo.

[36] – Neologismo adotado por nós, no presente trabalho, com a seguinte idéia: modo de ser autonômico dos entes do Estado Federal.

[37] – Clèrmerson Merlin CLÈVER e Marcela Moraes PEIXOTO, “ O estado brasileiro: algumas linhas sobre a divisão de poderes na federação brasileira à luz da constituição de 1988”, Revista de Informação Legislativa, p.22.

[38] – Id., Ibidem.

[39] – José Afonso da SILVA, Curso de Direito Constitucional Positivo, p.419

[40] – Ibid., p.421

[41] – Id., Ibid.

[42] – A idéia de estrutura está ligada às raízes da palavra constituição. A origem do nome é latina: “constitutio”, de “constituere”, arranjo, disposição. A raiz “stare”, significa situar-se em aprumo, de pé; “constituere”, estabelecer, constituir.

[43] – Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 45-46

[44] – Raul Machado HORTA, Estudos de direito constitucional, p.526.

[45] – Norberto BOBBIO, Teoria do Ordenamento Jurídico, p.38

[46] – Idem, Ibidem.

[47] – Idem, Ibidem, p.44.

[48] – Raul Machado HORTA, Estudos de direito constitucional., p. 494-495.

[49] – Os dois processos são previstos no Art. 259, itens I e II, respectivamente.

[50] – Na versão original, o poder público (o que deixa implícito as quatro entidades federativas -União, Estados, Municípios e Distrito Federal), deve desenvolver esforços para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental

[51] – José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, p.519.

[52] – O paradigma autonomista a que nos referimos se revela na capacidade de auto-organização e de autolegislação consagradas no caput do artigo 25, da Constituição Federal de 1988, que diz: “Os Estados organizam-se e regem-se pelas constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta constituição”.

[53] – No sentido do reserved powers

[54] – Moacyr Benedicto de SOUZA, “O ideal federalista nas revoluções brasileiras”, in Revista Informação Legislativa, p.35. São exemplos destes movimentos emancipatórios a Inconfidência Mineira (1789), a Conjuração Baiana (1796), a Revolução Pernambucana (1817), a Confederação do Equador (1824), as Rebeliões Federalistas Baianas (1831 – 1832), a Revolução Farroupilha (1835), a Revolução Praeira (1848).

[55] – Historicamente, os poderes estaduais descritos nas competências constitucionais são o problema nuclear do federalismo brasileiro e o Ato Adicional de 1834, uma espécie de divisor de águas, que pode servir muito bem ilustrar essa problemática: promulgado o Ato Adicional de 1834, combate-se, através de uma Lei interpretativa, a de no 105 (12.05.1840), não o Ato Adicional em si, ou seja, a Lei no 16 9 12.06. 1834), isto é, sua validade, sua eficácia, mas as competências asseguradas as províncias. Em outras palavras: a reação do poder imperial ao Ato Adicional de 1834 se dá a nível de distribuição ou repartição de poderes ou competências.

[56] – Petr Ivanovich STUCKA, Direito e luta de classes: teoria geral do direito, p.

[57] – Gostaríamos de fazer algumas distinções de ordem semântica aos adjetivos autonomista e autonômico dos Estados-Membros. O caráter autonomista tem por base a doutrina federalista enquanto o caráter autonômico diz respeito à autonomia intergovernamental, isto é, a faculdade de se governar por leis próprias no âmbito do regime federativo.

[58] – José Afonso da SILVA, Curso de Direito Constitucional Positivo, p.526.

[59] – José Afonso da SILVA, Curso de Direito Constitucional Positivo, p.520.

[60] – Id., Ibid, p.526

[61] – Id., Ibid, p.528

[62] – Id., Ibid., p.45

[63] – André HAGUETTE, “Da Municipalização à ação federativa coordenada”, in Em Aberto, p.23-30.

[64] – Norberto BOBBIO, Teoria do ordenamento jurídico, p.38

[65] – Luis Antônio CUNHA, Educação, estado e democracia no Brasil, p.455

[66] – Constituições estaduais brasileiras e educação, p.119-122

[67] – Ao final do segundo mandato do governador Tasso Jereissati (1995-1998), a chamada “Geração das Mudanças”, oriunda do Centro Industrial do Ceará (CIC), entidade de classe, completará doze anos na estrutura executiva do Governo do Estado sem base popular ativa, sustentada pela inércia da sociedade civil e declínio das lideranças dos partidos tradicionais (PMDB, por exemplo). A oligarquia aqui entendida refere-se não apenas a um governo de poucos, mas de poucos ricos, isto é, de uma plutocracia urbano-industrial que difere do modelo tradicional oligárquico do Ceará por não depender do princípio hereditário, mas da comunhão de interesse econômicos.

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Junho 2002

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Direito Educacional

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