Burocratas & Burocracias
Levi Bucalem Ferrari
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Fonte Digital
Digitalização do livro em papel
Editora Semente, São Paulo, 1981
© 2006 — Levi Bucalem Ferrari
Agradecimentos
Prefácio — Bolívar Lamounier
Apresentação
Primeira Parte. Burocratas
Capítulo I: O Funcionário na Organização: O ingresso
1. Segurança no Emprego
2. Peculiaridades do Recrutamento e Seleção
3. Outros Aspectos de Atração do Emprego Público
4. Conclusões
Capítulo II: O Funcionário na Organização: Convivendo com a Disfunção
1. Ausência de Mobilidade
2. Política Salarial e de Benefícios
3. Burocracia e Insuficiência de Recursos
4. Conclusões
Capítulo III: Insatisfação e Conflito
1. A Imagem da Instituição
2. Imagem e Auto-Imagem do Funcionário
3. A Permanência Forçada
4. Conflito
Capítulo IV: O Funcionário Público e o Privado
Segunda Parte. Burocracias
Capítulo V: Burocracia e Comportamento
1. Acepções do Termo Burocrático
2. A Burocracia Racional
3. Disfunção da Burocracia
4. Comportamento Organizacional
5. Relações de Poder na Organização
6. Conclusões
Capítulo VI: Burocracia e Burocracia
1. A Burocracia Pública e a Privada
2. A Burocracia Patrimonial Antiga
3. Feudalismo e Patrimonialismo Moderno
4. As Duas Burocracias de Estado na Europa e a Nova Burocracia Privada
Capítulo VII: Burocracias na Experiência Brasileira e Paulista
1. A Herança Colonial
2. Configuração no Império
3. A Descentralização Republicana
4. A Configuração Definitiva
5. São Paulo: Do Isolamento à Aspiração Hegemônica
6. São Paulo: Diferenciação Estrutural e Alternativas de Participação Política
Capítulo VIII: A Administração Isolada
1. A Convivência das Duas Burocracias em São Paulo
2. O Quadro de Isolamento
3. Desintrodução ou Relevâncias Tardias
4. Em Busca da Luz no Fim do Túnel
Bibliografia Citada
Notas
O Autor
À Lily, professora primária.
Somente o estímulo e a colaboração de algumas pessoas e instituições, em diferentes aspectos, tornou possível a realização deste trabalho. Eis alguns exemplos:
Fernando deu o tom e participou das decisões relativas à pesquisa primitiva. Laís e Gigi “mal secreto”, além disso, e da amizade, participaram das pesquisas e redigiram comigo a segunda interpretação dos dados. Rosa, Marisa e Nelson, da Axioma, foram os responsáveis pela montagem e coordenação dos grupos e pela primeira interpretação. A Fundação do Desenvolvimento Administrativo — FUNDAP — através de seu Presidente, Pedro Celidonio, ofereceu as condições para a consecução do trabalho em todas as fases. Bolívar Lamounier demonstrou, além da habitual competência, ser o orientador seguro e flexível. Eduardo Kugelmas, Sérgio Cavalcante, Drago, Felicíssimo e Bilotta contribuíram com observações que levaram ao aperfeiçoamento do texto. Ou seja, qualquer coisa, a culpa também é deles. A revisão do vernáculo ficou por conta de Dirce Lorimier, que não deve ser responsabilizada pelos erros que cometi posteriormente.
Mas, tudo isto não bastava. Outro tipo de apoio foi necessário:
Carmem Junqueira deu broncas e incentivos, ambos com eficiência. Quanto aos incentivos, fui ajudado por muitos: Carmute, Fred “seriedade/sisudez”, Téo “pelo passado e pelo futuro”, Humberto “das meninas do PT” Lago, Dada, Teca, Regina e Martha.
Ah! o Buck me trouxe de volta aos estudos e à convivência com toda essa gente... Outros garantiram a infra-estrutura eficiente, como Lilian, Dorothy, Márcia, Aparecido e seus asseclas, e Adyr e seu séquito de belezas puras “...meus olhos, porém, não perguntam nada”.
Ainda, há pessoas que ajudam até pelo simples fato de saberem coexistir com sabedoria: Quartim boa gente, Luís da Libido, Eugênio Carlos, o incorruptível cavaleiro de la Mancha, Walter Bonini, Tomas, Aírton Brock, Magda, Paulo Eduardo, Bacchetto, Christina e o poeta Reinaldo, claro.
Numa outra, há uma história mais remota, e tão próxima, das coisas que determinam o caráter. Guido e Chaim, meus maiores, me ensinaram tantas... assim como Rosa, Ângelo e Martha. E, mais recentemente, Dona Yoshie e Sr. Kusano.
Sem falar no outro lado, o negativo: as coisas como estão e estiveram esse tempo todo, o Getúlio Vargas, o Golbery, o Delfim, D. Pedro II e Pedro Álvares Cabral, que inventou tudo isso. Mas, principalmente, as mulheres que me disseram não.
O antídoto tem sido o que está lindamente presente em Carlos, Paulo, Leonice e Helena que ensinam, perguntando:
“Por que perder-se na miragem do longe e do depois quando algo sopra infinito no perto e arde em silêncio no agora?”
Mais do que todos, Akemi, naturalmente.
À primeira vista, pelo menos, o estudo do chamado “fenômeno burocrático” tem uma importante tradição na Ciência Política brasileira. Nas reflexões sobre a formação histórica do Estado brasileiro, pode-se mesmo dizer que é uma constante. Grande parte da discussão gira em torno do poder inibidor que, há quase cinco séculos, a burocracia patrimonial estaria exercendo sobre as raízes democráticas também existentes em nossa formação social. Deste contraste entre o Estado (burocrático, centralizado, autoritário) e a Sociedade (dispersa, disforme, anárquica, eventualmente democrática) não há como fugir. Alguns, como Raymundo Faoro (Os Donos do Poder, 1958) viram a formação da burocracia brasileira como um verdadeiro transplante, ou seja, como um galho inteiro que aqui se implantou desde o descobrimento, com suas idiossincrasias e seu modus operandi já plenamente configurados. Outros, como Azevedo Amaral (A Aventura Política do Brasil, 1935), ao contrário, vêem na vinda da Corte, em 1808, o momento nefasto que liquidou, talvez definitivamente, nossas veleidades de progresso e autonomia, na exata medida do novo alento que proporcionou à burocracia colonial, cujas tendências fiscalistas e clientelistas já não se sustentavam frente ao dinamismo social.
Mas o relevo dado em nossa historiografia à burocracia e à centralização pode levar a conclusões equivocadas no que se refere à situação corrente das pesquisas sobre o tema. Poder-se-ia inclusive perguntar se a amplitude das teses clássicas não terá exercido um efeito inibidor sobre as atuais gerações universitárias. Obras de grande porte, como as de Faoro e de Azevedo Amaral, sem dúvida estimulam o gosto pelas grandes sínteses históricas, mas não necessariamente o apetite pela pesquisa. E se essa passividade diante de construções portentosas é um mal, muito piores são os efeitos da reverência frente à nova escolástica que se vem propagando nas ciências sociais. Para esta, a chamada “questão do Estado” não raro se exaure num debate abstrato, que, ao ver dos novos escolásticos, pode e deve ser travado sem qualquer referência a dados concretos. O máximo que se admite, nesta ótica, são alusões um tanto reiterativas aos “aparatos” repressivos e ideológicos e à sua função de “reproduzir” um esquema institucional cujo funcionamento se dá de antemão como conhecido. Tal como acontece em algumas abordagens que se pretendem históricas, também aqui a burocracia é vista como uma constante, ou seja, é descartada como um possível objeto de pesquisa histórica e empírica.
Se esse estado de coisas prevalece, não é por falta de bons modelos. Não é verdade que nossa Ciência Política tenha ignorado o tema da burocracia.
Alguns estudos recentes prestaram-nos a decisiva contribuição de retirar o tema do terreno especulativo em que se encontrava, mostrando, através de pesquisas minuciosas, as etapas e os mecanismos através dos quais se expandiu a máquina burocrática brasileira. No que diz respeito ao Império, a referência obrigatória é um pequeno ensaio de José Murilo de Carvalho, publicado na revista Dados n.° 21 sob o título de “A Burocracia Imperial: Dialética da Ambigüidade”. Para o período posterior a 1930, e sem a mais remota intenção de exaurir o assunto, eu citaria os trabalhos de Mário Wagner Vieira da Cunha, O Sistema Administrativo Brasileiro, 1930-1950 (MEC-INEP, 1963); de Maria do Carmo C. de Souza, Estado e Partidos Políticos no Brasil (Alfa-Ômega, 1967), cujo capítulo 4 é um importante estudo sobre a centralização levada a cabo sob o Estado Novo; de John Wirth, The Politics of Brazilian Development (Stanford University Press, 1970), sobre a expansão da capacidade decisória do Estado na área econômica; e de Edmundo Campos Coelho, Em Busca da Identidade: O Exército e a Sociedade na Política Brasileira (Forense, 1976), que é, sem dúvida, o mais importante estudo de que dispomos sobre o crescimento e a auto-identidade da organização militar.
Burocratas e Burocracias, de Levi Bucalem Ferrari, inscreve-se nesta linguagem. Como os trabalhos acima citados, procura deslocar a discussão para um terreno mais firme, e o faz recorrendo a dados novos (na primeira parte) e a uma elucidativa revisão da literatura (na segunda). Há, porém, uma importante diferença de enfoque, expressa nos dois plurais do título. Os dados novos a que me referi são, neste caso, entrevistas com burocratas de carne e osso, pessoas comuns que sobrevivem como funcionários da administração pública paulista. Explorando, com notável habilidade, pesquisas de cunho prático, quase diríamos “terapêutico”, Ferrari nelas discerne, e transforma em objeto central, as diferenças entre as várias burocracias. Primeiro, o contraste entre a burocracia pública, com suas mazelas e sua marca patrimonial, e a burocracia das grandes empresas privadas, que podem não ser um paraíso, mas que contém em sua estrutura suficientes estímulos para tornar plausível o sonho weberiano de ascensão, de progresso por mérito — numa palavra, de mobilidade social através da “carreira”. (Plausível, pelo menos nos tempos do “milagre econômico” e do otimismo empresarial). Em segundo lugar, o contraste que já se tornou clássico na bibliografia especializada: burocracia racional, weberiana, versus burocracia patrimonial. Reencontramos, aqui, a grande tradição a que fizemos referência no início: os estudos sobre a formação do Estado brasileiro e sobre o antagonismo entre a burocracia patrimonial e as nascentes tendências democráticas. Mas com um aspecto original, que é exatamente a tentativa feita por Ferrari de caracterizar o que esse antagonismo tem de peculiar no caso paulista. No diagnóstico tradicional, representado por autores tão diversos como Oliveira Vianna, Nestor Duarte e Sérgio Buarque de Hollanda, a democracia começa a morrer quando recebe o abraço nefasto do patrimonialismo. Sua gestação é impedida pela insuficiente distinção entre as esferas pública e privada. Daí concluímos, talvez ilegitimamente, que a crescente racionalização da burocracia, no sentido weberiano, seria suficiente para desfazer aquele antagonismo. O principal mérito da segunda parte deste livro é, a meu ver, o de haver reposto esta discussão em bases mais complexas, beneficiando-se, é claro, dos progressos feitos no estudo do fenômeno burocrático e das próprias lições da experiência política brasileira, desde os anos trinta. Seria imperdoável exagero pretender extrair deste livro de Levi B. Ferrari uma palavra final sobre as intrincadas relações entre burocracia e democracia. Afirmo apenas que são poucos os textos que tratam o tema de maneira tão clara e abrangente. E em português tão escorreito.
Bolívar Lamounier
O presente trabalho está dividido em duas partes. A primeira, que abrange os capítulos l a 4, apresenta os resultados de uma pesquisa realizada entre funcionários públicos e privados do Estado de São Paulo, em 1977, sobre suas atitudes acerca de seu trabalho e das organizações a que estavam vinculados. Esta pesquisa fez parte de um conjunto de trabalhos realizados pelo Grupo de Estudos de Administração de Pessoal — GEAP — constituído no final do ano anterior pela Fundação do Desenvolvimento Administrativo — FUNDAP — com o objetivo de identificar os principais problemas de recursos humanos da administração pública estadual, e indicar alternativas fundamentadas para definição de uma política de administração de pessoal pelo Governo do Estado de São Paulo.
Tais estudos, consubstanciados no Relatório Final do GEAP e seus anexos (GEAP, 1977, a) resultaram em um Projeto de Lei, posteriormente Lei Complementar n.° 180 de 13/05/78, que instituiu o Sistema de Administração de Pessoal do Estado. A Lei Complementar 180/78, desde a fase de elaboração do Projeto, causou certa movimentação e polêmica entre os funcionários e suas entidades de classe, ocupando, inclusive, algum espaço na grande imprensa. Muitas dessas entidades participaram da fase final de elaboração. Oliveira (1979) apresenta uma análise preliminar desse processo, bem como das diferentes pressões das entidades de classe e de funcionários que ocupavam posições-chave, sobre os atos de regulamentação da Lei. Outra interpretação, também preliminar, é oferecida por Eid e Freund (1979, a) que se preocupam com o processo decisório e atribuem à desconsideração pela alteração da conjuntura político-sucessória as causas da não implantação de alguns institutos da Lei. Ainda Eid e Freund (1979, b) criticam o processo de transposição de técnicas de gestão privadas para o setor público, que teria caracterizado os trabalhos do CEAP.
A pesquisa que mencionamos aparece como Anexo l do citado Relatório e intitula-se “Estudo Qualitativo: Atitudes e Comportamento do Funcionário Público” (GEAP, 1977, b). Para sua execução, o GEAP contou com a colaboração de Axioma — Serviços de Pesquisa que, entre outras atividades organizou e coordenou as reuniões de grupos, realizou as entrevistas e apresentou uma primeira interpretação dos dados (Axioma, 1977).
Quanto ao GEAP coube-lhe elaborar o projeto, acompanhar e orientar o trabalho de execução e, finalmente, apresentar uma segunda interpretação, mais abrangente, dos dados obtidos.
Dito isto é possível esclarecer que a primeira parte deste trabalho é, em certo sentido, uma terceira interpretação dos dados. Propositalmente, foram efetuadas poucas mudanças, incluindo-se uma nova disposição do texto e algumas referências a contribuições de outros estudos realizados na mesma área de interesse. Em algumas passagens foi necessário um reexame das entrevistas, e em outras, uma redação mais explícita, posto que o relatório destinava-se a um público restrito representado por pessoas afetas à administração de pessoal do Estado.
No primeiro capítulo serão apresentados os motivos que levam pessoas a se tornarem funcionários ou servidores públicos. Tenta-se uma caracterização do Estado enquanto empregador a partir das qualidades que lhe são atribuídas dentre as alternativas de emprego. A questão que se propõe é a de se conhecer até que ponto essas qualidades, na medida em que levam pessoas à busca de um emprego público, contribuem para caracterizá-las como portadoras de características especiais, sejam individuais ou sociais.
O convívio com a organização levará à consolidação ou alteração da imagem que se fazia da mesma anteriormente. A organização passa a fazer parte do cotidiano do funcionário traduzida em rotinas, qualidades e condições de trabalho, retribuições salariais e outras, e oportunidades de desenvolvimento profissional e pessoal. Tais aspectos serão analisados no capítulo 2.
As principais características do Estado-empregador, sejam anteriores ao ingresso ou acrescidas pela convivência, são motivos de satisfação ou insatisfação para o funcionário. Confirmada a segunda hipótese, há uma propensão do funcionário a deixar a organização. Entretanto, as dificuldades neste sentido levam-no ao conflito e a comportamentos daí resultantes. Esse processo será objeto do capítulo 3.
Finalmente, no capítulo 4, tenta-se uma caracterização do funcionário público através da comparação de suas atitudes com as dos funcionários do setor privado. A comparação será enriquecida com a imagem que cada um dos dois tipos de burocrata tem de si próprio e do outro. Conclui-se, resumidamente, pelo alto grau de insatisfação do funcionário público e por significativas diferenças de atitude em relação ao trabalho e à organização, entre este e o funcionário do setor privado.
A segunda parte do trabalho, que compreende os capítulos 5 a 8, tenta interpretar os resultados da pesquisa à luz de algumas contribuições teóricas e empíricas sobre comportamento burocrático, tipos de burocracia e sua evolução histórica no Brasil e no Estado de São Paulo.
No capítulo 5, propõe-se um esquema classificatório dessas contribuições, a partir das diferentes acepções do termo burocrático e de sua aplicabilidade, ora ao Estado, ora às organizações em geral. Segue-se uma descrição resumida dos estudos sobre comportamento em organizações burocráticas com o objetivo de localizar aqueles que mais adequadamente sirvam à compreensão dos comportamentos observados.
A procura de uma explicação para as diferenças de comportamento entre burocratas do setor público e burocratas do setor privado, em um mesmo contexto sócio-econômico-cultural, leva ao relacionamento entre tais comportamentos e a qualidade das respectivas organizações burocráticas.
As diferenças entre estas não se esgotam apenas no fato de serem públicas ou privadas, e, portanto, de buscarem diferentes fins e se orientarem por diferentes valores. Razões históricas e circunstâncias políticas contribuem para acentuá-las. Assim, no capítulo 6, são abordados os diferentes tipos de burocracia a partir de suas origens históricas e conceituais. Já no capítulo 7, tenta-se compreender a origem e evolução desses tipos de burocracia no Brasil e no Estado de São Paulo. No caso da burocracia pública, procurar-se-á relacioná-la à evolução do sistema político e às características do Estado brasileiro. Além disso, serão abordadas as especificidades de natureza política da formação sócio-econômica de São Paulo e sua experiência organizacional pública e privada.
O capítulo 8 apresenta uma síntese dos principais pontos dessa segunda parte e uma proposta para a compreensão da administração pública paulista e do comportamento de seus membros. Esta proposta tenta considerar: a) a centralização político-administrativa nacional e suas conseqüências para a administração estadual; b) a defasagem entre as normas legais, inspiradas em modelos burocráticos modernos, e a realidade das práticas impostas pelo caráter patrimonial do Estado brasileiro e pelo regime político de cooptação; e c) o isolamento da administração estadual em relação à experiência organizacional de São Paulo e à própria capacidade de articulação política de sua população.
Finalmente, convém dar alguns esclarecimentos quanto à forma de realização da pesquisa primitiva.
Seu objetivo geral era o de detectar e analisar as atitudes e comportamentos do funcionário público estadual em relação à sua categoria. Especialmente, constituíram áreas de interesse as seguintes:
A amplitude dos objetivos e do universo a ser pesquisado (300 funcionários na ocasião) exigiria a adoção de diversas técnicas de pesquisa em diferentes etapas. Entretanto, a limitação de tempo forçou a opção por métodos qualitativos que pudessem dar conta dos problemas mais gerais e comuns a este universo.
As técnicas utilizadas foram as de Discussão em Grupo e entrevistas de profundidade, abrangendo cerca de 140 funcionários públicos e privados das mais diversas profissões.(*)
Tais técnicas possibilitaram que os aspectos mais significativos para os entrevistados pudessem emergir naturalmente na forma como eram percebidos. Desta forma, permitiram generalizações a partir de uma amostra relativamente pequena ao mesmo tempo que dificultaram a caracterização mais rigorosa de uma estratificação interna ao funcionalismo.
Pode-se concluir, como orientação ao leitor, que o funcionário retratado na primeira parte é muito provavelmente um funcionário “modal” (técnicos e administrativos de 2.° e 3.° grau). Exclui-se assim as chamadas elites burocráticas, de um lado e os funcionários de escalão inferior (ou braçais) de outro. Quanto aos últimos, entretanto, serão feitas algumas referências no decorrer do texto.
Os estudos sobre a integração da burocracia com a personalidade significam, segundo Merton (1970), uma importante contribuição ao conhecimento da estrutura social. A partir desse pressuposto, o autor propõe algumas questões fundamentais que deveriam orientar aqueles estudos. Entre elas, destacamos aqui as que poderiam ser classificadas como relativas ao recrutamento de pessoal para a burocracia. Ei-las:
a) “Até que ponto os tipos de personalidades são selecionados e modificados pelas várias burocracias (empresas privadas, serviço público, a máquina política quase legal, as ordens religiosas)?;
b) Na medida em que a ascendência e a submissão são consideradas como traços de personalidade, apesar de sua variabilidade em diferentes situações de estímulo, será que as burocracias selecionam personalidades de tendências particularmente submissas ou ascendentes?; e
c) Os vários sistemas de recrutamento (por exemplo, patrocínio, competição aberta envolvendo conhecimento especializado ou capacidade mental geral, ou experiência prática) selecionam diferentes tipos de personalidade?” (p. 282)
Antes de tentarmos desenvolver alguns aspectos destas questões, dedicar-nos-emos a uma descrição dos dados no que se refere aos motivos que levam os elementos da amostra a buscarem emprego no serviço público.
Neste aspecto foi possível observar que algumas características do Estado como empregador constituem fatores peculiares de estímulo para o ingresso.
A procura do emprego público é referida com maior freqüência a dois conjuntos de aspectos que seriam particularmente atrativos. O primeiro destes conjuntos é o relativo à necessidade de segurança no emprego que estaria sendo preenchida por algumas características do Estado-empregador como veremos adiante. Um segundo conjunto prende-se às peculiaridades da forma pela qual o Estado recruta seu pessoal. Outros aspectos de atração do emprego público serão ainda referidos sem contudo destacarem-se na mesma proporção dos anteriores.
A segurança é mencionada como uma necessidade pessoal e que compete ao emprego satisfazê-la. Ao serviço público são atribuídas diversas características que preenchem esta necessidade.
Segundo Merton, a maior parte dos cargos burocráticos envolve a expectativa de emprego vitalício. Além disso, a burocracia leva ao máximo a segurança vocacional. Neste aspecto Merton lembra que “E. G. Cahen-Salvador sugere que o pessoal das burocracias é constituído, em grande parte, por indivíduos que colocam a segurança acima de tudo” (p. 272).
Aceita esta premissa, é possível levantar a hipótese de que dentro do funcionalismo se dá o encontro, em diferentes graus, de um grande número de pessoas portadoras de certas características com uma instituição que reproduz a estrutura social ideal para elas. Tais características seriam pessoais na linha de Cahen-Salvador ou seriam relativas às camadas sociais de origem como o quer Bourdieu:
“...é fácil mostrar que estes traços (comuns aos burocratas) podem ser encontrados fora da situação burocrática, exprimem ... o sistema de valores implícitos ou explícitos ou as virtudes... que os membros das camadas inferiores das classes médias (onde são recrutados os pequenos funcionários) derivam de sua posição (definida dinamicamente) na estrutura social e que seriam suficientes para fazer com que se dispusesse a aderir aos valores do serviço público e às virtudes exigidas por uma burocracia...”(1)
Em nossa amostra, os aspectos visualizados como preenchendo a necessidade de segurança seriam: a estabilidade no cargo público, a relativa permissividade da instituição, e a impessoalidade do empregador.
A. Estabilidade no Cargo
A estabilidade no cargo público é o aspecto que se mostra mais presente, comentado, e mais claramente visto como responsável pela obtenção de segurança. Pode-se dizer mesmo que esta estabilidade parece ter vínculos diretos com a imagem da instituição e do próprio funcionário público.
Posto tratar-se de uma estabilidade garantida por lei, significaria uma garantia de não demissão, até mesmo em casos de “faltas graves”.
“O problema de mandar embora não existe” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
“A não ser que roube, mate, que seja processado. Do contrário ninguém põe na rua” (homem, 25 a 40 anos, classe B, 2.° grau).
Decorre daí, no caso dos funcionários efetivos, um sentimento de posse em relação ao cargo, o que já não se observa no caso dos temporários.
“O efetivo não sai porque ali ninguém pode ser mandado embora. A cadeira é da gente, ninguém tira” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
“...dei graças a Deus no dia que me efetivei para me liberar de certas pessoas lá dentro” (mulher, 30 a 40 anos, classe A, nível universitário).
A sensação de não demissão é reforçada pela imagem do empregador. Este é visto como uma força onipotente, algo indestrutível e economicamente muito forte. Esta imagem tende a se acentuar em momentos de crise econômica que atingiriam muito mais o setor privado.
“Funcionalismo dá idéia de segurança. O governo não vai falir, não tem perigo, como firma particular...” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
“Um indivíduo que é muito inteligente, que está na iniciativa privada, corre o risco da firma ir à falência. O Estado quando for à falência, é o fim”. (homem, 30 a 45 anos, classe A, nível universitário).
Este último aspecto encontra ressonância nas conclusões de Aracky Martins Rodrigues (1980) em sua pesquisa sobre funcionários públicos de baixa renda para os quais “o Estado é uma entidade onipotente, todo-poderosa, onipresente...” (p. 49). Segundo a autora,
“Nenhuma injunção pesa sobre as decisões governamentais; o governo pode fazer tudo o que quiser, desde que se proponha a isso. Baixar o custo de vida, por exemplo, apresenta para o governo o mesmo grau de dificuldade (quer dizer, nenhum) do que abordar a lei que autoriza o divórcio: “Se eles abordassem um assunto... um tipo de decreto... decreto assim para não deixar o custo de vida subir, era mais importante que o divórcio. Porque não subindo muito o custo de vida, muita gente melhorava a situação”. (SIC). Segundo outro entrevistado, “até o governo é pequeno diante de Deus” (idem, idem).
B. A Permissividade da Instituição
Em geral, os funcionários públicos representados na amostra sentem-se na instituição com uma liberdade relativa, representada pela possibilidade de faltar ou chegar atrasado sem conseqüência de descontos ou perda de mérito; pelas licenças médicas e condições para o exercício de outras atividades, sobrepondo-se ao horário de trabalho.
As licenças médicas seriam obtidas com extrema facilidade, já que não há um critério uniforme.
“...tirei oito meses para tratamento de saúde, não tinha nada, nunca tive ... quando arrumo meus serviços extras, estou apertada de dinheiro, tiro licença, estou passando mal, acabou” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
“No funcionalismo, se meu filho estiver doente, posso ficar em casa” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
Esta liberdade relativa também é sentida no que se refere à qualidade e quantidade de produção exigidas, o que confere à instituição um caráter de permissividade.
Além de reforçar a imagem de segurança, a permissividade seria por si só um fator de estímulo ao ingresso no funcionalismo principalmente para os que têm ou visualizam outras atividades, incompatíveis com um emprego mais exigente. Tais atividades incluem afazeres domésticos, estudos, outros empregos.
C. Impessoalidade do Empregador
O controle exercido pela administração é tido como impessoal. Esta impessoalidade ocorre na medida em que a figura do chefe é vista como tendo seus poderes diluídos pela burocracia e pela hierarquização muito ampla. Tal fato dificulta-lhe condições de aplicar reforços positivos ou negativos imediatos ou de estabelecer e usar critérios de avaliação mais próximos, como estaria ocorrendo na empresa privada.
“Acontece muito no funcionalismo se você trabalha, se mata, no meu caso, se bater dez processos por dia tudo bem; se bater um por dia também tudo bem, se ficar o dia inteiro fazendo crochê tudo bem, não tem problema, não adianta nada” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
“Trabalhou, trabalhou, não trabalhou ganho do mesmo jeito” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
O funcionário sente-se seguro, desta forma, em seu relacionamento pessoal com a hierarquia, cuja dinâmica não o afetaria até o limite da perda do emprego, o que ocorreria com freqüência na empresa privada.
As formas pelos quais o Estado recruta e seleciona seu pessoal também contribuem para que se dê em seu seio o encontro já mencionado de pessoas com certas características comuns.
Por enquanto, tanto a sub-hipótese de que tais características seriam pessoais, como a de que estão referidas às origens sociais dos candidatos, encontrariam apoio. Para tanto, na primeira linha de explicação arrolaríamos argumentos relacionados ao caráter de universalidade do concurso público. De fato, tidos como suficientemente abrangentes e impessoais, os concursos caracterizam-se pela abertura de oportunidades iguais para todos, sem discriminação de sexo, classe social, raça, etc.
O Estado, quando comparado à empresa privada, parece privilegiar, em sua seleção, o fator escolaridade em detrimento da experiência anterior. Os salários iniciais pagos pelo Estado são iguais para todos os admitidos em um determinado cargo, independentemente de sua experiência e habilidade. Ainda, seriam raros alguns procedimentos seletivos usuais na empresa privada que personalizam o candidato, com testes psicotécnicos, entrevistas, etc.
“...porque muitas vezes o concursado pode ser muito inteligente; passa, mas não tem conhecimento da matéria, e é uma necessidade” (mulher, 30 a 45 anos, classe A, nível universitário).
Todas estas características estimulam o ingresso no serviço público de pessoas portadoras de uma, ou mais, das seguintes qualidades: recém-formados, em qualquer nível, com pouca ou nenhuma experiência profissional; pessoas que sofreram algum tipo de restrição dada pelos critérios de seleção da empresa privada (sexo, cor, idade, características de personalidade, etc.).
Neste último conjunto de qualidades, as pessoas voltam a se aproximar do grande apelo que significa a segurança empregatícia oferecida pelo Estado. Esta já seria dada pela não existência de restrições, ou quiçá, preconceitos, desde o momento da seleção.
“Fora a gente ganha mais, né, mas não tem segurança. Quem tem que sustentar casa e filhos precisa de emprego seguro” (mulher, 51 anos, servente).
Como vimos, há uma outra forma de compreender a questão, ou seja, a de que o Estado proporciona o encontro consigo de pessoas com características comuns porque tais pessoas seriam recrutadas em segmentos sociais determinados onde a visão do Estado, como estrutura social ideal, coincide com os valores destes segmentos.
Embora os dados não nos autorizem a confirmar tal assertiva com segurança, é possível admitir que há muito de socialmente comum entre os candidatos mesmo antes de seu ingresso. Neste sentido, são inúmeras as referências ao fato de que o candidato soube do concurso por intermédio de parentes ou amigos que já trabalhavam no serviço público.
“...no meu caso foi necessidade. Estava seis meses desempregado. Tenho um irmão que trabalhava lá dentro. Falou-me: faz concurso de escriturário. Fiz, entrei, estou há 3 anos...” (homem, 25 a 40 anos, classe B, nível médio).
“...entrei também por acaso. Trabalhava como vendedora em lojas, me matava de trabalhar para tirar aquele ordenadinho que não dava pra nada, monte de problemas, ajudar a família, essas coisas todas. Uma vez uma amiga minha convidou para fazer concurso, prestei, comecei a trabalhar...” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, nível médio).
Em outra pesquisa realizada em 1979 entre os funcionários do Tribunal de Alçada Criminal de São Paulo, constatou-se que quase a metade destes funcionários soube do concurso através de outros funcionários, sendo a grande maioria destes do próprio Tribunal (Cf. Fundap, 1979).
Em seu trabalho já citado, Aracky Martins Rodrigues constata que os funcionários que ingressaram através de concurso geralmente souberam do mesmo por intermédio de amigos ou parentes que trabalhavam numa determinada repartição(2).
Além dos apelos representados pela segurança e pelas peculiaridades do recrutamento e da seleção, existem outros fatores de ordem mais objetiva, relacionados às características do Estado dentro do mercado de trabalho.
De fato, o Estado detém o monopólio total ou virtual como empregador de algumas profissões (policiais, professores, pesquisadores, etc.).
“...não teve opção, era formar e ir mesmo para o Instituto de Pesquisa da Secretaria da Agricultura ser funcionário público...” (mulher, 30 a 45 anos, classe A, nível universitário).
Além disso, fora dos grandes centros urbanos, a carência de outras oportunidades de trabalho aumenta a importância relativa do Estado enquanto empregador.
Deve-se considerar também que este oferece oportunidades de trabalho socialmente consideradas como mais adequadas para o sexo feminino.
“...Sou de cidade do interior, cidade do interior é normal, é o que tem de opção ligada à família, é ser professora...” (mulher, 30 a 45 anos, nível universitário).
Convém ressaltar que o Estado remunera na mesma medida homens e mulheres, enquanto que no setor privado há uma tendência discriminatória em relação ao salário da mulher. O Estado é visto como “sem preconceitos” neste aspecto.
“...Existia e existe um certo preconceito contra a mulher, eles acham que a gente não faz o serviço do homem, que não tem capacidade do homem para executar, de modo que a única opção mesmo é o funcionalismo público...” (mulher, 30 a 40 anos, classe A, nível universitário).
As questões amplas formuladas por Merton relativas ao recrutamento pela burocracia puderam aqui ser simplificadas operacionalmente em duas hipóteses de trabalho. A primeira, já explicitada, é a de que dentro do funcionalismo se dá o encontro, em diferentes graus, de um grande número de pessoas portadoras de certas características, com uma instituição que reproduz a estrutura social ideal para as mesmas.
Esta estrutura ideal estaria centrada na idéia de segurança, garantida pelo Estado empregador, principalmente através da estabilidade no cargo, da permissividade e da impessoalidade. O processo de seleção basicamente utilizado pelo Estado, por seu caráter de universalidade, reforça esta visão de estrutura ideal. Ninguém será discriminado por um critério pessoal desde seu ingresso. E, posteriormente, não será pelo menos até o limite representado pela demissão.
Do conjunto de características que os funcionários atribuem ao Estado como empregador, foi possível deduzir que as pessoas que o procuram: a) valorizam em alto grau a segurança; b) possuem outras atribuições incompatíveis com empregos mais exigentes; c) julgam-se inexperientes ou discriminadas em outros mercados de trabalho; d) exercem profissões de emprego exclusivo — ou quase — no Estado; ou e) residem em regiões onde o mercado de trabalho privado é incipiente.
Tais características não são mutuamente excludentes. Ao contrário, é possível supor que guardam uma certa coerência entre si embora os dados disponíveis não nos permitam afirmá-lo. Da mesma forma, os dados não nos autorizam afirmar que elas sejam definidas estruturalmente, típicas deste ou daquele segmento social. Apontaria para esta direção, sem contudo precisá-la, o fato de que há um inequívoco paroquialismo na divulgação de fato dos concursos. Propondo-se a ser universal, sem discriminação, rigorosamente formal em todas as suas fases, o concurso público, ou qualquer outra forma de ingresso, passa a ser do conhecimento de pessoas que muito provavelmente já mantinham alguma relação pessoal prévia com algum funcionário.
A segunda hipótese é a de que as características atribuídas ao Estado e que funcionam como fatores de atração para a procura do emprego público, reforçadas neste sentido pelos procedimentos usuais no Estado de recrutamento e seleção, condicionarão em grande parte o comportamento futuro do funcionário.
Mais do que isso, para o que nos interessa, ajudarão a compor a problemática básica do funcionalismo em torno de problemas como satisfação, imagem, auto-imagem, conflitos, etc. Esta hipótese deverá ser desenvolvida nos próximos capítulos.
Algumas características atribuídas ao Estado pelos funcionários preexistiam a seu ingresso e estavam, como vimos, relacionadas a esta decisão. Outras surgem como resultado da convivência dos indivíduos com a organização e serão objeto do presente capítulo.
Como a mão na luva, a hipótese que nos ocorre é a de que o funcionário descobre as disfunções da burocracia. E não gosta.
O conceito de disfunção, como desenvolvido por Merton, é construído a partir da idéia elementar de que há um exagero no esforço de conformar a burocracia às normas e valores necessários à burocracia:
“Há uma margem de segurança... na pressão exercida por tais sentimentos (os de limitação da autoridade e da competência de cada um, e a metódica execução das atividades de rotina), sobre o burocrata, para conformá-lo às suas obrigações modeladas, que muito se parece com as tolerâncias de estimativa de precaução feitas por um engenheiro quando calcula os suportes de uma ponte” (Merton, 1970:275).
Esta superconformidade às normas distancia os elementos dos fins organizacionais, comprometendo-os. Seguem-se o formalismo e o ritualismo. A cada procedimento intermediário entre o esforço despendido e os fins, é menor a eficiência organizacional.
Merton não avança em direção ao que tais dispositivos significam em termos de satisfação do funcionário.
Ao contrário, os conceitos — base de incapacidade treinada, psicose organizacional e de deformação profissional, e o posterior de superconformidade, aliados aos incentivos que são oferecidos (carreira, promoção por antigüidade, aumentos de salários, aposentadoria, etc.) levariam o funcionário a adaptar... “suas idéias, sentimentos e ações à expectativa desta carreira” (idem, idem).
Entretanto, os estudos posteriores demonstram que esta adaptação não significa a inexistência de insatisfação ou conflito. Ao contrário, se reduzirmos operacionalmente o conceito de disfunção ao seu principal resultado, ou seja, a distância crescente entre as rotinas de trabalho e os fins organizacionais, temos aqui um importante fator de insatisfação (Cf. Lawler e Porter, 1978).
Mas nem só de disfunção se alimenta a insatisfação do funcionário. Outras causas relacionadas a fatores organizacionais e circunstanciais dispõem-se na travessia empreendida por nossos personagens. Como veremos.
É marcante, na imagem que o funcionário público tem da instituição, a impossibilidade da evolução profissional principalmente no que se refere à ascensão hierárquica. Esta impossibilidade é freqüentemente atribuída à impessoalidade do empregador, ao não aproveitamento de cursos realizados, ao desconhecimento dos critérios ou não credibilidade em relação aos mesmos, e ao protecionismo.
A impessoalidade do empregador é sentida através da pouca autonomia das chefias para premiar o melhor desempenho, através de uma eventual promoção funcional. De fato, as poucas oportunidades de mobilidade legalmente existentes dependem muito pouco da decisão dos superiores imediatos.
A ausência de mobilidade é sentida também quanto aos cursos efetuados, que não trazem ao funcionário nenhuma conseqüência prática em termos de promoção funcional. No setor privado, ao contrário, sente-se um estímulo e a valorização do desenvolvimento profissional.
“O funcionalismo não dá promoção, mesmo que faça curso” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1° e 2° graus).
O setor privado, ao contrário,
“...dá muita oportunidade. Se está na faculdade vai deslanchar” (bancário, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
Se esta constatação se aplica inclusive aos cursos oferecidos pelo próprio Estado, compreende-se porque a maioria dos funcionários não se interessa pelos cursos oferecidos ou não procura fora do Estado cursos que possam lhe dar melhor aperfeiçoamento na função. O esforço despendido não seria retribuído em termos de ascensão profissional, remuneração, prestígio, etc.
“...as especializações só contam para título. Para padrão de referência e ordenado, fica sempre na mesma” — (homem, 30 a 45 anos, classe A, nível universitário).
Tanto no que diz respeito à promoção salarial, como quanto às raras oportunidades de ascensão funcional, há um desconhecimento dos critérios que se regem, e paralelamente um sentimento de desconfiança em relação aos mesmos.
“Botaram gente, precisavam de gente para substituir os que tinham saído. Tinham que pôr gente no lugar do chefe. Não entendi o critério porque puseram Fulano e não Sicrano”. (homem, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2° graus).
“...para mudar de letra eu não sei o que tem que fazer, depende da diretoria... atendente não tem carreira” (mulher, 30 a 45 anos, atendente).
A mobilidade funcional é então atribuída ao protecionismo e a outros fatores não diretamente vinculados ao seu desempenho, potencialidade, e mesmo à natureza de seu trabalho.
“...é revoltante de ver, fiz tudo por aquela Secretaria, quem não fez nada é chefe, aquele que sabe fazer continua sendo escriturário” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2° graus).
É voz corrente que dentro do funcionalismo atuam freqüentemente os manejos políticos. Para que uma pessoa seja nomeada ou promovida, a explicação que surge é de apadrinhamento e proteção:
“...que tem padrinho tem” (mulher, 24 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
“...única e exclusivamente proteção, porque é da mesma panela” (homem, 25 a 40 anos, classe B, 2.° grau).
Tal traço decorre da não percepção de critérios explícitos e genéricos de ascensão dentro da instituição. Por outro lado, ainda que existam critérios, a impressão é de que eles não estão sendo utilizados, em função do protecionismo. Surgem assim entre os funcionários sentimentos de que estão sendo lesados, o que gera intensa insatisfação.
A mobilidade hierárquica possível é reduzida aos chamados cargos de confiança que, por serem de livre provimento, não possuem critérios expressos de escolha do ocupante.
Além disso, esse tipo de mobilidade é caracterizado pela alteração do “status” do funcionário de forma não definitiva, posto que este pode voltar ao cargo de origem a qualquer momento por critérios muitas vezes alheios ao seu desempenho. Isto atua como fator de insegurança, ocasionando reflexos não só de ordem financeira, mas também de ordem psicológica, para aqueles que de certa forma “retrocederam” na carreira.
“...por ocasião da reforma fui chutada. Sendo supervisora de equipe técnica seria de caráter CD-10, passei para a referência 18 novamente de professora normal... frustradíssima, abaladíssima e decepcionada” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, nível médio).
“...servente recebendo como chefe técnico ‘23’, faz seis anos que recebe como chefe, é servente contínuo. Não tira férias nada, sabe que se tirar férias, quando voltar, perdeu”.
A ausência de outros mecanismos de mobilidade tem gerado pressões para criação de novos cargos de provimento em comissão, e pedidos de transferências (como uma alternativa ilusória de mobilidade).
A inexistência de mobilidade e a falta de recursos humanos suficientes, devido ao excessivo “turn-over” de determinadas profissões, criam necessidades de atendimento que são preenchidas através do deslocamento de funcionários dos cargos originalmente exercidos. Estes aceitam desempenhar novas funções, como forma de ascender funcionalmente ou levados pela necessidade objetiva do trabalho. Isto ocorre principalmente em determinadas Secretarias ou unidades que prestam serviços diretos à população, como hospitais, escolas, etc.
“...Então, é obrigada dentro de sua função a fazer dois, três serviços ao mesmo tempo...” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2° graus).
“...A gente dentro de um hospital... o principal de um hospital é o doente. Aplica injeção, faz curativo, faz tudo. Não tem gente! Se precisar limpeza, vai limpar. Não é porque bate a máquina que é só aquilo...” (mulher, 25 a 40 anos, classe B1, 1.° e 2.° graus).
“...Ela trabalha em hospital e eu em Escola do Estado. Acontece a mesma coisa. Se precisar limpar o chão, a gente limpa. Escola com dois mil alunos e dois secretários e uma secretária. Não tem condições. Tem-se que fazer de tudo...” (mulher, 25 a 40 anos, classe B1, 1.° e 2.° graus).
A promoção salarial não chega a ser percebida como fazendo parte do processo de mobilidade; ela representa apenas um reflexo do tempo de permanência e constitui-se numa recompensa pouco significativa para o funcionário. Além do mais este “tão pouco” ainda sofre os trâmites do excesso de burocracia.
A evolução profissional é vista como mais acessível no setor privado. Ela é a conseqüência do esforço (cursos, estudo) e mérito por produtividade. Estes não são reconhecidos no Estado.
Todo este contexto indicaria uma instituição estática e rígida na qual não teriam lugar processos dinâmicos. Neste sentido a acomodação do funcionário é uma decorrência, e uma forma de adaptação.
“Hoje já não almejo nada, só uma aposentadoria” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
“A minha licença está acumulada, dos 15 anos... vou aposentar pela compulsória aos 70 anos” (mulher, 25 a 40 anos, atendente).
“Eu espero ganhar como porteiro, que apareça alguém na administração e repare este erro, e espero aposentadoria” (homem, 48 anos, porteiro).
“A mobilidade é coisa que... Parece uma entidade feudal. É um perfeito feudalismo... não apresenta característica de uma sociedade industrial, onde se vê mobilidade de classe...” (homem, 25 a 40 anos, classe B, 2.° grau).
O funcionário se acomoda de diferentes formas: aceitando a situação e produzindo o mínimo necessário para manter o emprego; tendo fantasias de saída do serviço público, criando expectativas de mudanças da instituição; criticando violentamente a instituição; ou passando a aguardar a aposentadoria como objetivo de vida.
Há, entre os funcionários, um consenso de que o Estado remunera mal a maioria das profissões em comparação com a empresa privada. Mesmo para as profissões que não possuem similares na empresa privada, os funcionários buscam comparações baseadas em anos de estudo, experiência, etc.
Tal percepção leva os funcionários a considerar a instituição insuficiente como emprego, e a buscar fora outras atividades que possam complementar a baixa remuneração obtida.
Esta insuficiência é sinalizada pela percepção do funcionário público como tendo ou necessitando ter outras atividades.
Tais “bicos” visariam à suplementação do emprego em termos econômicos e de evolução e/ou satisfação profissional.
A instituição é vista como facilitando a atividade suplementar e, desta forma, endossando a sua própria insuficiência como emprego.
Ao nível individual, o fato de assumir um emprego insuficiente é passível de crítica, que se acentua ainda mais pela falta de perspectivas, tanto em termos salariais como de evolução e/ou realização profissional.
“Funcionalismo público vive de rolos. O ordenado não dá, faz rolos, quebra galhos aqui e ali. Senão morre de fome.” (homem, 25 a 40 anos, classe B, nível médio).
“Tem gente em repartições que assina o ponto, vai embora, faz serviço externo. Trabalha duas horas para o Estado e seis para outra firma” (homem, 25 a 40 anos, classe B, nível médio).
A ausência de perspectivas de melhoria salarial também é percebida pelo funcionário, agravando o quadro existente. As perspectivas deixam de existir tanto no que diz respeito a aumentos salariais satisfatórios, como possibilidades de ascensão pessoal.
“O funcionalismo público — penso que estou falando por todos — ninguém pensa em ganhar muito, porque nunca vai ganhar. Está sempre aquém do necessário” (homem, 25 a 40 anos, classe A, nível universitário).
A par disto, os funcionários ressentem-se agudamente da compressão salarial que vêm sofrendo a partir dos últimos anos. Nesse sentido, além da significativa queda do poder aquisitivo, associa-se a ela um aspecto mais estrutural: a deterioração de sua posição na estrutura social.
Quanto ao sistema de benefícios, observou-se que o mesmo não se faz presente nos comentários com a mesma intensidade do problema salarial e da ausência de mobilidade. Aparentemente isto se relaciona ao fato de que tais aspectos não têm muito significado dentro da problemática do funcionalismo, apesar de reconhecer-se que o Estado seria, de um modo geral, mais generoso que a empresa privada, neste campo.
Tal generosidade, entretanto, reveste-se de certa ambigüidade, na medida em que alguns funcionários consideram que o Estado utiliza deliberadamente os benefícios, como forma de compensar os baixos salários, o que contribui para mantê-los nesse nível.
“É que dentro da administração, em vez de propiciar a devida remuneração, vai dando paliativos, quais sejam: qüinqüênios, sexta parte, licença-prêmio, falta remunerada. Vão dando uma série, que eles chamam de vantagens, e que a princípio a gente não vê a real necessidade. Quando o tempo passa a gente vê que tudo aquilo é engodo” (homem, 30 a 45 anos, classe A, nível universitário).
“Então, por causa dessa estafa, como não pedi essa licença, foram os médicos que me deram, perdi o mérito por excesso de mérito; de tanto trabalhar, perdi meu mérito” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
Entre os benefícios, os mais citados são: o qüinqüênio, licença-prêmio, as faltas abonadas e a licença-médica.
O qüinqüênio é considerado, enquanto benefício, pouco significativo.(3) Representaria um prêmio desproporcional à exigência em tempo feita para obtê-lo e tido como de baixo valor econômico. Entendido como benefício automático (já que o critério é tempo), não tem como contra-partida, para sua obtenção, um maior desempenho do funcionário.
A licença-prêmio é percebida como punitiva na medida em que obriga a um comportamento difícil de ser mantido. Mais ainda que o qüinqüênio, seria um benefício desproporcional à exigência e conquistado à custa de muito sacrifício. Nestas circunstâncias, assume mais o caráter de um benefício para o empregador do que para o funcionário. Além de tudo é tido como benefício desigual.(4)
“Não é vantajosa, ter que se esforçar tanto...” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
“Se é um prêmio, deveria poder tirar quando quisesse, se a gente tivesse chance de viajar... Mas não. É a critério da Administração. Se achar que tem muito serviço, não pode tirar”. (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
“Não podemos dar mais de 31 faltas, licença ou falta, se der 31 já perde. Então aí é que está o problema, que estão falando que não é vantagem porque escraviza a gente a não faltar. Para o Governo é bom” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
Aparece com freqüência uma associação entre licença-prêmio e 13.° salário, sendo este mais valorizado.
As faltas abonadas, por sua vez. revestem-se de um caráter de direito do funcionário, mais do que um sentido de recompensa. Elas, muitas vezes, adquirem aspectos negativos na medida em que tal direito deve ser comprovado através de atestado médico.
“No magistério, tínhamos 12 faltas que podíamos abonar durante o ano inteiro. Fomos tão auxiliados que caíram para 6” (homem, 25 a 40 anos, classe B, 2.° grau).
No que se refere às licenças-médicas, estas seriam obtidas, segundo os entrevistados, por critérios uniformes, dando margem à possibilidade de uma percepção de desonestidade. São bastante freqüentes comentários da concessão não adequada da licença-médica: em muitos casos, seria excessiva e, em outros, mesmo quando necessária, seria negada.
“O Departamento Médico, para certas coisas, tem uma dificuldade, a pessoa está apodrecendo é dificuldade para tirar licença, outras vezes dão de mão beijada, não se sabe bem como funciona”. (Mulher, 30 a 45 anos, classe A, nível universitário).
“Você está doente, vai lá, está realmente doente o médico diz que você não está, nega a licença e fim de papo. Outras pessoas que sabem que não estão doentes, vão e conseguem” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, nível médio).
Além disto, a licença médica chega a ser usada, pelo funcionário, como instrumento de agressão à instituição.
“...o negócio é encostar ou dar uma de louco e tirar licença de um ano e vou fazer de novo. Vou fazer por muito tempo. Era ‘aquele funcionário’, chegou o ponto que vi que o negócio é encostar, vou ficar em casa direto”. (homem, 25 a 40 anos, classe B, nível médio).
É em termos de atendimento médico que se observa um maior nível de satisfação do funcionário público. O Hospital do Servidor Público aparece nos comentários como bastante valorizado: bem equipado e com profissionais especializados. Todavia, existe um certo temor de que isto não se mantenha a partir da percepção da existência de muitos estagiários e da demora do atendimento. Comparativamente ao INPS, é tido como de melhor padrão.
“...o melhor tratamento possível. Os meus filhos, qualquer coisinha que acontece, levo lá, fazem exame dos pés à cabeça” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
Em resumo, pode-se dizer que, exceto a assistência médica, os benefícios e vantagens citados ora são plenamente insatisfatórios, ora se revestem de um caráter ambíguo ou por serem mais castigos do que prêmios, ou porque serviriam para justificar os baixos salários.
Por este motivo, observa-se uma atitude de expectativa de melhoria mais significativa neste campo. Atitude esta, por sua vez, também ambígua, já que a perspectiva de concretização disto parece ser mínima do ponto de vista dos funcionários.
Pode-se dizer mesmo que os projetos de possíveis reformulações são fontes de frustração por serem vistas como não capazes de ultrapassarem o plano de promessas.
“Porque o funcionalismo público vive de promessa. Para o ano, faz promessa que vai melhorar, que vamos ter isto, aquilo. Somos os últimos que não temos 13.° salário que é exigido para todas as firmas” (homem, 25 a 40 anos, classe B, nível médio).(5)
Estes dois aspectos serão tratados conjuntamente porque, em geral, estão associados pelos entrevistados. A insuficiência e, mais ainda, uma inadequação dos recursos seriam em grande parte conseqüência da excessiva burocratização da organização, muito embora ocorram casos em que a insuficiência aparece também como característica isolada.
O mencionado excesso de burocracia é sentido em diversas circunstâncias como impedindo ou dificultando o desempenho das funções. Traduz-se ainda por uma demora ou dificuldade na obtenção dos recursos e torna-se particularmente dramático quando dificulta o atendimento ao público e/ou a vida funcional do servidor (atraso no pagamento, demora nas promoções, etc.).
O funcionário percebe, à sua maneira, a disfunção burocrática, particularmente no que diz respeito ao formalismo que desencadearia uma segmentação de tarefas extremamente rígida. Isto teria como conseqüência, de um lado, a percepção de gastos excessivos e desnecessários e, de outro, uma constante necessidade de aumento do número de funcionários sem redundar em melhoria dos serviços.
“O que mata no funcionalismo é a burocracia... é papel, querem fazer economia em determinadas coisas, gastam um dinheiro incrível com burocracia. Ficam inventando moda, dificultando o máximo possível” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
“...o Estado tem 480 mil funcionários, quando poderia trabalhar com 200 mil” (homem, 30 a 45 anos, classe A, nível universitário).
São inequívocas as relações feitas entre uma estrutura “velha”, “arcaica”, “ultrapassada”, em uma palavra, “burocrática”, e a má alocação dos recursos, sejam humanos ou materiais. Isto levaria, por um lado, ao desperdício e, por outro, a uma desnecessária carência.
Quanto aos recursos humanos, aparece ainda outra explicação para uma alocação irracional e excessiva: a política. Outras relações serão feitas entre esse excesso de pessoal e a manutenção dos baixos salários.
“O grande mal do funcionalismo é realmente uma série de pessoas para uma determinada função” (homem, 30 a 45 anos, classe A, nível universitário).
“...Todas as repartições, sabemos disso, poderiam trabalhar com ‘xis’ número de funcionários, mas a política começou a inflacionar, começam a colocar extra-numerários, os atendentes, não sei mais o quê, a caráter temporário. Então, realmente o serviço não melhorou, houve uma impossibilidade de o próprio Estado remunerar o seu servidor, acompanhando em certos casos os da empresa privada” (homem, 25 a 40 anos, nível universitário, classe A).
No que se refere às condições materiais, a situação é mais problemática ainda. Existe a percepção de que tanto os elementos instrumentais, quanto às condições físicas ambientais de trabalho (salas, iluminação, etc.) são bastante precárias.
Entre os professores, as queixas são mais constantes e específicas quanto à falta de material:
“Não adianta fazer planejamento fantástico se não tem condições de executar, ninguém tem condições de dar recursos para este professor” (mulher, 30 a 40 anos, classe A, nível universitário).
“Dizem para trabalharmos e temos que comprar material do nosso bolso para podermos trabalhar” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
“O professor tem que trabalhar com papel recortado de revistinhas” (homem, 25 a 40 anos, classe B, 2.° grau).
Assim, o Estado padeceria de uma constante falta de recursos nem sempre por não tê-los, mas principalmente porque os aloca mal. Isto não ocorreria na empresa privada onde, ao lado de uma suposta abundância, haveria uma alocação mais criteriosa. Aqui surgem comparações que atribuem as melhores condições de funcionamento do setor privado à racionalidade com que cuida de seus recursos, principalmente os humanos. A administração destes contraporia a rigidez burocrática do Estado à flexibilidade do setor privado. Esta última permitiria ainda o exercício de um certo grau de criatividade e participação.
“...não pode fazer nada diferente, não pode dar opinião, sugerir nada, tudo a mesma coisa, e parece que vai assim por muito tempo se não piorar um pouquinho” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1° e 2.° graus).
“No setor privado há mais condições ... dependendo da firma, a chefia tem condições de você chegar, expor as idéias, criar alguma coisa, organizar, dar sugestões...” (homem, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
“...eles estão humanizando o serviço para aumentar a produção, a empresa aumenta melhor suas condições” (homem, 25 a 40 anos, Classe A, nível universitário).
Às características atribuídas ao Estado pelo funcionário, no momento de seu ingresso, somam-se outras que advêm da maior convivência com a organização. Se no primeiro caso o Estado representava um emprego, se não ideal, pelo menos repleto de características positivas, a convivência fez surgir características ora marcadamente negativas, ora ambíguas.
As características que constituíram fator de atração para o emprego (como a segurança, os critérios de seleção e remuneração inicial, a impessoalidade, entre outras) não deixaram de existir. Continuam, como veremos, a serem aspectos constantemente referidos, em geral como positivos, no Estado. Entretanto, cederão o lugar que ocupavam de forma absoluta no rol de características, a outras cujas conotações tendem a representar uma imagem mais negativa da organização: ausência de mobilidade funcional, baixos salários, benefícios insuficientes ou ambíguos, excesso de burocracia e carência de recursos.
A emergência de tais características negativas, além de embaraçar o quadro anteriormente positivo, faz surgir inevitáveis associações entre os dois conjuntos. Assim, o emprego que era estável e, conseqüentemente seguro, é também o emprego imóvel, sem perspectivas de progresso. A impessoalidade que defenderia o indivíduo de qualquer arbitrariedade subjetiva, passa a representar a ausência do empregador, a distância de a quem recorrer em casos imprevistos. A relativa liberdade (de chegar atrasado, faltar, etc.), o que o Estado permite, é ao mesmo tempo a permissividade que provoca sentimentos de inutilidade, por um lado, e explica em boa parte a constante carência de novos recursos humanos, por outro.
Seria exaustivo enumerar outros exemplos. O que podemos afirmar é que os funcionários descobrem entre o ingresso e um momento qualquer de sua convivência com a organização, à sua maneira, todas as vicissitudes do desfuncionamento burocrático.
As características percebidas e as relações entre elas compõem uma imagem da instituição e dos próprios funcionários que terá um papel essencial na problemática do comportamento ora estudado.
Amplia-se, destarte, a hipótese explicitada nas conclusões do capítulo anterior: As características atribuídas ao Estado — que levaram ao ingresso e que surgiram da convivência — compõem uma imagem única, ainda que repleta de ambigüidades da instituição, que condiciona a imagem que o funcionário faz de si mesmo e, assim, seu comportamento individual e funcional, suas representações e relacionamento com outros setores.
As diversas características atribuídas ao Serviço Público, analisadas nos capítulos precedentes, compõem para o funcionário o que poderíamos chamar de imagem da instituição. Tais características, tenham conotações positivas ou negativas, apresentam-se bastante interligadas, resultando em um conjunto tido, em geral, como negativo. No processo de composição da imagem organizacional é possível observar que características, tidas isoladamente como positivas, revelam suas contra-partidas problemáticas quando relacionadas ao todo. Revestem-se, desta forma, de tal ambigüidade que resultam, quase sempre, como fatores mediatos e mais complexos de insatisfação.
Como vimos, a organização apresenta-se para o funcionário com algumas características imediatamente negativas tais como: ausência de mobilidade; baixos salários e falta de perspectivas; poucas oportunidades de desenvolvimento profissional; excesso de burocracia; e insuficiência de recursos.
Outras características apresentaram-se, em algum momento, como atrativas e, portanto, positivas. Sem que tenham perdido em todos os casos tal qualidade, em uma análise mais profunda, revelaram alguns aspectos problemáticos. A segurança, sentida através da estabilidade no cargo, da impessoalidade e da permissividade, principal atrativo no emprego público, revela-se agora como algo bastante associado a uma organização estática, indiferente às qualidades e problemas do funcionário, e que não valoriza seu trabalho.
A estabilidade pressupõe uma baixa mobilidade funcional, traço marcadamente negativo na instituição. As oportunidades de ascensão a um cargo hierarquicamente superior estão limitadas pela estabilidade de seu ocupante. Neste aspecto, atribui-se ao setor privado um número maior de oportunidades de ascensão, relacionado ao fato de que os inadequados são demitidos.
A impessoalidade do empregador significa também a ausência de um julgamento mais imediato do trabalho e assim as dificuldades de um esquema de esforço e recompensa proporcionais. Nota-se a pouca autonomia das chefias para premiar ou punir, considerar um problema pessoal não previsto nas normas, etc.
Enfim, a relativa liberdade representada pelo fato de faltar ou chegar atrasado sem grandes prejuízos configura a instituição como permissiva. Esta permissividade favorece o aparecimento de sentimentos de inutilidade. Na medida em que, na prática, sua presença pode ser percebida como indiferente e, também, porque a qualidade e quantidade de sua produção não alcança repercussão, o trabalho do funcionário pode ser conotado como de baixo significado e sua participação como prescindível. À permissividade associa-se ainda o aumento das necessidades de pessoal para as mesmas tarefas, um dos fatos aos quais se atribui, como já vimos, a baixa remuneração.
A problemática representada pela ambigüidade da segurança e seus aspectos não se esgota aí. Como veremos adiante, será essencial na composição da imagem e auto-imagem do funcionário.
As vicissitudes do processo de seleção e recrutamento praticados pelo Estado apresentam também sua outra face. A instituição que foi impessoal na seleção através do concurso público, talvez tenha exagerado nesta impessoalidade ao colocar, quiçá definitivamente, o candidato em um posto de trabalho incompatível com suas habilidades e expectativas. Recrutando pessoas com pouca ou nenhuma experiência anterior, o Estado faz com que o recém-ingressado conviva apenas com profissionais que desenvolveram sua experiência no Estado. Cristaliza-se a cultura. Tal aprendizado terá pouco ou nenhum valor em outros mercados de trabalho. À segurança no emprego, contrapõe-se uma insegurança na profissão.
Todos esses aspectos explicam o alto grau de insatisfação manifestado pelos entrevistados. Além disto, consolidam para os mesmos uma imagem negativa da instituição que terá reflexos em seu comportamento.
Por outro lado, alguns entrevistados acusam uma insatisfação em relação às atividades propriamente ditas. Para estes, o trabalho apresenta-se excessivamente rotineiro, dando poucas oportunidades de criatividade. Em todo caso, sempre estiveram mais presentes os fatores de insatisfação vinculados à organização que às tarefas. Isto se explica não só pela imagem institucional altamente negativa, como também pelo fato de que o Estado abriga, mais que o setor privado, algumas profissões que apresentam um menor grau de fragmentação (como, por exemplo, pesquisa, magistério, justiça, polícia, etc.). Tais elementos, presentes à amostra, mas não discriminados, fazem diluir a insatisfação proveniente da tarefa, manifestada pelos demais.
“É acomodado, servidor público é acomodado” (homem, 30 a 40 anos, classe A, nível universitário).
O aspecto mais marcante da imagem do funcionário é o representado pela acomodação. Para os burocratas do setor privado presentes na amostra, a acomodação vista no funcionário está ligada à troca feita por ele entre a segurança do emprego público e o risco do setor privado.
Explica-se. Valores socialmente considerados como positivos tais como a evolução profissional, a evolução salarial, a competição, o assumir riscos, não são percebidos nos funcionários públicos como decorrência da opção feita.
Na base destes valores individuais estão valores sociais: as pessoas, especialmente o homem, devem buscar independência, ter iniciativa, “personalidade forte” para a realização profissional. Estes valores aparecem como incompatíveis com o funcionário público. O setor privado como o referencial de comparação torna-se o representante destes valores.
Bastante associada à idéia de acomodação surge a de desinteresse que atribui ao funcionário a qualidade de pessoa que não gosta do que faz, não se identifica com suas funções e com seu empregador.
Percebe-se que o funcionário público como que incorpora todos os traços que compõem a imagem da instituição e de seus funcionários. Esta incorporação resulta numa auto-imagem bastante negativa.
Ele reconhece, na vivência cotidiana com seu trabalho e no contato com a imagem externa do funcionalismo, aspectos desta problemática: imobilidade, não participação, excessiva burocracia, etc.
Na medida em que ele convive com as facetas negativas de sua escolha profissional, a incorporação se processa e se agrava a contradição presente na sua opção de trabalho.
Insatisfeito com o trabalho e com a instituição, sem vislumbrar, a não ser fantasiosamente, perspectivas de melhoria, o funcionário estaria propenso a deixar a organização. Tal decisão, entretanto, é dificultada, de um lado, pela inconversibilidade entre os sistemas previdenciários públicos e privados e, por outro, pela imagem que o funcionário faz do setor privado.
A inconversibilidade entre os sistemas previdenciários, ou seja, o fato de que o tempo de serviço prestado em um setor (público ou privado) não é considerado no outro para efeito de aposentadoria, representa o maior entrave à saída do funcionário. Tal fato, cuja gravidade é diretamente proporcional ao tempo de serviço prestado ao Estado, representa um bloqueio a uma aspiração de melhora, constituindo-se também numa justificativa conveniente para não enfrentar o temor da troca. De qualquer forma, o funcionário sente-se lesado em função da sensação de aprisionamento, atribuindo ao Estado a responsabilidade pela não realização de mais uma aspiração.
“e quando quer ver os frutos da retribuição está com 10-15 anos de serviço. Ele fala: vou jogar isso fora, meu Deus? Tenho família, tenho filhos, isto, aquilo. Para começar do zero? (homem, 25 a 40 anos, B1, nível médio).
“Acho um desaforo sair e deixar 22 anos para o Estado que dei na raça” (mulher, 25 a 40 anos, classe A, nível universitário).
Por certo, o problema é menor entre os que têm menos tempo de serviço. Estes procuram utilizar o funcionalismo como um trampolim para sua evolução profissional. Visualizam sua saída geralmente através de estudos.
“Quando terminar meu curso, vou procurar local onde possa ganhar mais” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
“Quem tem um pouco de estudo sai, porque é lógico, moça nova não fica, só ficam os mais velhos, mesmo assim vão estudando, tem muita ‘coroa’ estudante” (mulher, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2.° graus).
Outro fator de retenção do funcionário no Estado é sua imagem ambivalente do setor privado. Por um lado, conteria traços positivos de imagem tais como evolução profissional, salarial, maior reconhecimento pessoal, etc.; por outro, significaria menor segurança em função da possibilidade de ser demitido, do controle mais imediato e personalizado da quantidade e qualidade de produção, e maior exigência em termos de responsabilidade.
Pode-se dizer que o funcionário público encara o setor privado com um certo temor, havendo receio de se expor ao risco. O temor tornar-se-ia mais acentuado, quanto mais negativa a imagem construída sobre o funcionário público.
“Você fica quieta, vai provar que trabalha como, se já fizeram essa imagem do funcionário público? (mulher, 25 a 40 anos, classe B1, nível médio).
Esta auto-imagem com conotações negativas favorece ainda a percepção de uma dificuldade de ingresso no setor privado; este não aceitaria com facilidade a experiência do funcionalismo como adequada e suficiente.
“Quem trabalha para o Estado, funcionário no meu caso, que estou cansado de rodar agências, empresas, falou que é funcionário público, que trabalha na Secretaria da Educação ou qualquer outra é uma barreira que se põe à frente. Para firma particular, funcionário público não faz nada. Ora, o serviço que eu faço só interessa lá dentro” (homem de 25 a 40 anos, classe B1, nível médio).
Em geral, os homens dão a impressão de menor adaptação e acomodação ao funcionalismo que as mulheres. Mostram-se mais críticos e competitivos. Isto ocorre especialmente entre os de maior grau de instrução e os que ocupam cargos de maior salário e hierarquicamente mais elevados.
Nas classes mais baixas, homens e mulheres não vêem o setor privado da mesma forma. Ele definitivamente não é uma alternativa, transparecendo em muitos casos a consciência de imobilidade profissional para estas classes dentro ou fora do funcionalismo. Por outro lado, muitos aqui procuram alguma melhora relativa dentro do Estado. Acreditam que através da complementação da educação básica poderiam obter alguma promoção salarial.
“A única coisa que quero conseguir é minha classificação” (que o coloquem em folha como porteiro, ganharia Cr$ 200,00 a mais) (homem, 20 anos, porteiro).
“Eu quero estudar, para mudar de cargo, porque só tenho primário, porque se não estudo não vou sair dessa” (mulher, 19 anos, faxineira).
“A gente se acomoda, fica por uma coisa ou outra, buscando vantagens” (homem, 25 a 40 anos, classe B, 1.° e 2° graus).
“Artífice é artífice para o resto da vida, não tem direito de subir, não tem aproveitamento para ele” (homem, 40 anos, pintor).
Dependendo também da faixa etária em que o funcionário público se encontra, ele se mostra mais ou menos acomodado à instituição. Pessoas mais velhas apresentam maior acomodação e consciência de sua necessidade de estabilidade em todas as classes sociais, dentro do funcionalismo.
Além dos já mencionados, outros fatores dificultam a saída do funcionário do serviço público. Um deles seria o já comentado fato de o Estado ser o empregador monopolista de algumas profissões.
Há que se considerar também algumas especificidades do sistema de benefícios do Estado que se apresentam vantajosas em comparação ao setor privado. Dentre elas os funcionários destacam a assistência médica considerada superior à do INPS. E deixam transparecer que as promoções alcançadas por tempo de serviço não seriam recuperadas em um novo emprego.
Por fim, como conseqüência natural de uma permanência prolongada num determinado ambiente de trabalho, surgem laços afetivos que contribuem para fixar o funcionário. São constantes os comentários que refletem uma ligação afetiva com os colegas da repartição e com o serviço público. Com menor freqüência surgem demonstrações de ligação com a natureza do trabalho e/ou com o próprio público, como é o caso de alguns professores.
A ausência de mecanismos compensadores ao esforço despendido leva à propensão a deixar a instituição. A tendência permanece ainda que tal esforço seja uma representação do funcionário. Neste caso, suas atribuições estariam aquém de suas capacidades, causando-lhe problemas em relação à auto-estima. Entretanto, a decisão de retirar-se dependerá, ainda, de fatores externos, como o mercado de trabalho, e das condições individuais. Estas podem ser objetivas, como formação profissional, experiência, etc., ou subjetivas, como a capacidade de correr riscos e adaptar-se a novas organizações. (Cf. Cerqueira, 1972)
Quando isto ocorre entre funcionários do setor privado, trata-se apenas da decisão de trocar uma organização por outra, submetida às mesmas leis gerais de mercado e, em quase tudo, guardando mais semelhanças que diferenças. Para o funcionário público a decisão é mais grave. Mudar de repartição, mesmo quando isto implica servir em outro Poder ou esfera administrativa, não é a rigor deixar a organização. Em sentido lato continua no funcionalismo, no Estado. Deixar a organização significaria passar para o setor privado.
As dificuldades que se colocam para o funcionário público em relação a deixar o funcionalismo, já apontadas no item precedente, o levam a conviver com um conflito permanente. De um lado, o funcionalismo enquanto instituição é percebido como representando segurança, sinônimo de emprego seguro. Isto parece constituir, grosso modo, o apelo mais relevante e genérico para os seus membros. Por outro lado, alguns aspectos problemáticos se contrapõem ao apelo da segurança.
A necessidade de segurança, quando explicitada, é um valor socialmente negativo, na medida em que se contrapõe à capacidade de correr riscos, de competir. No limite, segurança confunde-se com acomodação.
A instituição que oferece segurança deixa de oferecer outras recompensas ao esforço do funcionário, como salários compatíveis, evolução profissional, etc. Sua imagem de ineficiência junto ao público acarreta para o funcionário uma auto-imagem que tende a ser negativa.
Assim, tornar-se funcionário público significa, ao mesmo tempo, a satisfação da necessidade de segurança e a assunção dos aspectos problemáticos inerentes ao funcionalismo. Desta forma, se configura um conflito pela presença simultânea de aspectos desejáveis e indesejáveis.
Permanecer funcionário tende a ser percebido como uma opção com reflexos negativos ao nível individual e social: em troca de segurança ele se envolve com os aspectos problemáticos concomitantes. A cada momento este conflito está presente na medida em que vivencia e constata os elementos desta contradição mantendo a insatisfação de maneira contínua.
Além disso, este conflito permanece em aberto porque, de um lado, a necessidade de segurança não pode ser plenamente assumida como justificativa pelas conotações negativas que carrega, isto é, é difícil assumir que a segurança é o que se procura no emprego. De outro lado, o funcionário não percebe no próprio sistema empregador aspectos que possam se constituir em justificativas, ainda que racionalizadas, como altos salários, por exemplo.
Talvez para alguns seja possível assumir um ou ambos dos aspectos acima, o que lhes facilita a atenuação ou dissociação do conflito. Não é o caso da maioria, que só poderia buscar saída considerando os dois pólos da questão. Esta encontrará formas específicas de resolução ou desenvolverá comportamentos típicos do conflito como indiferença ou agressão. (q.v. Argyris, 1957).
Entre os primeiros há os que encontram no tipo de trabalho exercido, por considerá-lo socialmente relevante, a justificativa de sua escolha e permanência no funcionalismo. É o caso, por exemplo, de professores, médicos e outros. Evidentemente, em muitos casos, tal valorização é autêntica. Mas ela pode, ao mesmo tempo, estar a serviço do processo de resolução do conflito gerado pela necessidade de segurança.
Outros atenuam a necessidade da segurança apelando para condições específicas que o emprego público oferece. Assim é, por exemplo, o caso da mulher que necessita de um emprego de meio período em função do papel de dona de casa. Ainda pode ser este o caso das profissões que teriam um mercado de trabalho bastante reduzido fora do funcionalismo.
Em não conseguindo mascarar ou atenuar o conflito, este permanece forte. Isto gera comportamentos que vão desde a indiferença total em relação ao trabalho, até o ponto de tecer tais críticas à instituição, que ficaria difícil entender a sua permanência no funcionalismo, a não ser pelo peso implícito da segurança.
Ao lado destas manifestações agressivas há, de um lado, uma espera por melhorias e, de outro, uma preparação por vezes sonhadora e irreal para sair do serviço público em busca de melhores alternativas. Esta ação não se concretiza e os planos para sua execução não parecem coerentes pois, com o passar do tempo, a ligação com o funcionalismo torna-se mais forte, e a saída mais remota.
Se, para a maioria dos funcionários públicos, a instituição oferece apenas segurança e assumi-la significa assumir todos os aspectos negativos já mencionados, há uma pequena parcela que consegue obter da instituição, além da segurança, outras recompensas, tais como prestígio, poder ou facilidades na consecução de objetivos de trabalho pessoais.
De fato, o Estado oferece, em algumas circunstâncias, condições excepcionais em comparação com a empresa privada, mesmo para ocupantes de cargos considerados hierarquicamente médios ou inferiores. Quanto ao poder, ora se tem algum acesso aos centros de decisão (cargos de assessoramento e assistência), ora se exerce de fato algum poder sobre comunidades locais (delegados de polícia, investigadores, fiscais de renda). Os cargos de direção de unidades prestadoras de serviços como escolas, centros de saúde, institutos, etc. parecem conferir algum prestígio ao seu ocupante dentro e fora do funcionalismo.
Por fim, o Estado parece oferecer mais que a empresa privada facilidades para o trabalho de pesquisa científica não diretamente vinculada à produção.
Nos capítulos precedentes foi possível detectar que as críticas que o funcionário público dirige à instituição tinham quase sempre como ponto de referência o setor privado. Particularmente no capítulo 3, analisamos o que o setor privado representa para o funcionário enquanto alternativa empregatícia. Mesmo quando tal decisão é com freqüência escamoteada pelos riscos que acarreta, o setor privado permanece como repleto de características positivas, erigindo-se em padrão ideal de organização. Nesse processo, o funcionário elimina do setor privado seus eventuais defeitos, transformando-o no paraíso perdido, tão perfeito quanto impossível de ser alcançado. Assumir seus riscos para desfrutar de suas benesses seria a conduta necessária aos candidatos a santos.
Agora preocupamo-nos com os principais traços diferenciados entre o funcionário público e o privado presentes em nossa amostra. Desde a comparação que ambos traçam dos dois tipos de empregador, muitos aspectos se tornam mais evidenciados, permitindo assim uma melhor compreensão do próprio funcionalismo. Ressalta-se, destarte, que as características presentes no universo do funcionalismo público são bastante específicas e peculiares. Ou seja, a forma como percebem a relação com o trabalho, e particularmente com o empregador, mostra-se muito diferenciada daquela observada nos comentários dos funcionários do setor privado.
O funcionalismo teria características de um sistema fechado e estático em contraposição ao setor privado que se configuraria como aberto e dinâmico. O Estado, como já vimos, bloqueia, em diversos níveis, a mobilidade de seus membros, seja internamente, seja por fixá-los ao próprio sistema, não permitindo a saída. A excessiva burocratização, a rigidez da hierarquia, a constante carência de recursos, e a predominância de procedimentos tidos como mais arraigados, reforçam seu caráter estático.
Ao contrário, o setor privado caracterizar-se-ia por uma maior mobilidade de seus membros em vários níveis: hierárquico, salarial e funcional. Tal mobilidade não se esgotaria sequer no âmbito de uma organização, uma vez que o funcionário privado poderia mudar de uma empresa para outra sempre que estivesse insatisfeito ou prejudicado. Essa mobilidade chegaria mesmo a ser utilizada como um instrumento de consecução dos objetivos da própria empresa, que fixaria comportamentos desejáveis através de promoções ou demissões.
Um outro aspecto diferenciador seria o risco pessoal decorrente do próprio processo de mobilidade, uma vez que deste implica uma certa instabilidade. Em outras palavras, haveria ao nível individual um risco maior do funcionário privado. Nesta medida, ele assumiria tanto a possibilidade de ser promovido como de ser demitido. Aumentaria, com isto, o nível de responsabilidade pessoal. Assim, o funcionário do setor privado tenderia, por conseqüência, a associar sua promoção ou demissão, não só à instituição mas também à sua capacidade e desempenho.
A empresa privada estaria sendo mais eficiente na utilização de mecanismos que transformam a necessidade de produzir em impulso interior, vinculando o valor do indivíduo ao seu êxito profissional. Sua tarefa passa a ser a de utilizar favoravelmente sua potencialidade, posto que é o principal responsável pelo seu progresso na empresa. Uma evidência disto é a constatação de que os funcionários do setor privado investem mais que o funcionário público em seu próprio treinamento. Buscam cursos mais diretamente relacionados ao aumento de sua produtividade, na certeza de que esta será reconhecida.
“Considero o Itaú uma escola. Inclusive esta semana separei circulares de cursos. Fazendo os cursos, já me deu alguma coisa que eu não sabia”... (homem, 25 a 40 anos, classe B1, nível médio).
“Para Banco e área administrativa é necessário que o cara tenha treinamento administrativo” (homem, 25 a 40 anos, classe B1, nível médio).
Por outro lado, no funcionalismo público, a não mobilidade, a estabilidade, o baixo risco trariam como conseqüência uma menor exigência e responsabilidade individual. Quando se acrescentam a este quadro os traços de imagem negativos percebidos na instituição, vemos que o funcionário público acaba por se sentir não responsável pela sua carreira dentro do funcionalismo, gerando isto um eventual não envolvimento com a tarefa que desempenha. A organização passa a assumir assim toda a responsabilidade de sua situação profissional. A ascensão dar-se-á por critérios alheios ao seu desempenho, por protecionismo ou casualmente quando ocorrerem oportunidades de substituição, criação de novos cargos de confiança, etc. Assim, o treinamento, por exemplo, não é encarado como instrumento de melhoria do desempenho. Antes, estuda-se para a obtenção de títulos que predispõem formalmente o funcionário para a candidatura a uma das oportunidades acima.
Um outro aspecto contrastante das duas estruturas, associado aos anteriores, refere-se ao processo de identificação com os objetivos da organização. Este seria baixo ou quase inexistente no funcionalismo, enquanto que no setor privado o processo de identificação estaria facilitado já a partir do fato de que o indivíduo assume maiores responsabilidades pelo seu progresso na empresa. Além disto, a empresa privada utiliza códigos, discursos, práticas de pessoal e símbolos que reforçam a identidade. No setor privado nota-se uma certa personalização das relações entre o burocrata privado e seu empregador o qual tem sido eficaz neste sentido.
Já no funcionalismo público, as características de impessoalidade dificultam a identificação. O poder difuso, atribuído à entidade abstrata que é o Estado, supõe uma gestão operacionalizada através da legislação, para muitos intrincada e minuciosa, que tenderia a facilitar a omissão e a irresponsabilidade.
“...o subordinado não conhece a figura de direito público que é o Estado, que é o patrão que ele não vê... então quem é o patrão? São leis: eles aplicam simplesmente as leis” (homem, 30-45 anos, classe A, nível universitário).
As próprios chefias estariam submetidas a essa legislação, bem como a sua relação com os subordinados. Há muito pouco que fazer quando se trata de premiar ou punir. Além disso, tais práticas revestem-se de tantas formalidades que diluem seus objetivos. O tamanho organizacional e o excessivo número de graus hierárquicos contribuem para dificultar o papel de representação da chefia.
Em alguns casos pode ocorrer um deslocamento da identificação, para com situações mais próximas, como a repartição, entendida como o grupo de pessoas que trabalham no mesmo local. A partir daí funcionam mecanismos de redução ao comportamento do grupo com tendências quase sempre conservadoras, de permanência da situação que propicia a sobrevivência da repartição e de seus membros.
Em muitos casos essa identificação de situação vai se transformando cada vez mais em sentimento de passividade. A ânsia de ser aprovado pelos demais, de não sobressair-se, o levam a ter medo de tomar decisões: se não toma decisões não erra, e se não erra, não é punido.
Todas as justificações e elaborações a respeito de sua inércia e improdutividade são conseqüência da função que desempenha, pertencem a essa função. O resultado negativo pode ser colocado por conta do grupo, não precisa ser assumido individualmente. A ausência do chefe dissolve uma relação que poderia ser mais pessoal (como parece ser o caso da empresa privada), e a busca da aprovação dos demais significa seu ajustamento a um modelo comum. Na medida em que ninguém cobra, os acertos também não lhe trazem recompensa material ou moral, contribuindo para acentuar a insatisfação em relação a um trabalho que já é pressentido como não valorizado.
“Na entidade privada é o patrão que vê. O patrão vê ele e ele vê o patrão. Então, aquilo que ele produz, o patrão exige que ele produza, aparece. No Estado, não” (homem, 30-45 anos, classe A, nível universitário).
Surgem ainda outros tipos de identificação: com o trabalho propriamente dito, ou com os objetivos sociais do mesmo. Entretanto, tal identificação não se transfere à instituição. É atribuída ou à personalidade do funcionário, ou ao tipo de profissão que exerce. Entre este grupo de funcionários não é raro encontrar-se algumas alusões à identificação com o trabalho “apesar do Estado”.
A permissividade seria ainda outro fator que dificulta a identificação no funcionalismo público. A empresa privada seria muito mais rigorosa em relação ao desempenho de seus membros, o que também pode ser interpretado como um atestado de capacidade. A permissividade do serviço público torna dispensável a contribuição de seu funcionário levando alguns a comportamentos como o descrito abaixo:
“Deveria ser um emprego e o tempo livre para quebra-galho. Passou a ser quebra-galho, e fora o emprego” (homem, 25-40 anos, classe B1, nível médio).
De qualquer ponto de partida para um estudo dos fenômenos burocráticos, é preciso levar em conta a considerável quantidade de diferentes abordagens teóricas e um número ainda maior de contribuições empíricas. Classificar tais estudos seria tarefa por demais ampla para os limites deste capítulo. Principalmente quando sabemos que muitas classificações já foram feitas e, assim, torna-se cada vez mais difícil uma abordagem compreensiva do assunto.
Abarcando uma área tão vasta de investigação, os estudos sobre burocracia exigem, segundo Crozier (1972) uma definição da própria acepção que atribuem ao termo. De fato, para ficarmos apenas nos prolegômenos, o termo burocracia serviria tanto para designar a racionalização das atividades através do estabelecimento de regras impessoais em busca da eficiência, como o seu contrário, ou seja, uma distância cada vez maior entre meios e fins, numa palavra, a ineficiência. Ao fazer a distinção entre estas duas acepções contraditórias, Crozier admitiria uma anterior a ambas, e mais utilizada pela ciência política, segundo a qual:
“...burocracia é o governo por meio de escritórios, ou seja, um aparelho de Estado constituído por funcionários nomeados, não eleitos, organizados hierarquicamente e dependentes de uma autoridade soberana; o poder burocrático nesta acepção implica o reinado da ordem e da lei, porém ao mesmo tempo um governo sem participação do cidadão” (v. 1 — p. 12).
A primeira parte da afirmação acima é bastante clara e contém até mesmo indicadores para a análise de Estados burocráticos. Entretanto, a segunda parte permite uma distinção entre, pelo menos, dois tipos de Estados burocráticos. No primeiro caso, a burocratização do Estado resulta de um processo originado na sociedade, e é conseqüência da necessidade de articulação dos diversos interesses de grupos sociais em busca de expressão política. O outro caso apresenta uma burocratização anterior gerada no próprio Estado e imposta sobre a sociedade.
A administração pública pode representar ora um ora outro tipo de Estado. Além disso, enquanto organização, a ela também se aplicam as acepções anteriores de racionalidade ou disfuncionamento.
As principais características e circunstâncias históricas dos tipos de burocracia de Estado serão abordadas no próximo capítulo. Nesse, tentaremos uma descrição esquemática de algumas concepções teóricas e linhas de pesquisa sobre burocracia e comportamento em organizações latu sensu.
Nosso ponto de partida seriam as acepções sugeridas por Crozier, às quais acrescentamos um desdobramento da aplicável ao Estado. Se reduzirmos o processo de burocratização a uma de suas principais variáveis — o estabelecimento de normas — teremos esquematicamente:
Acepções do termo burocrático
| Sentidos | Âmbito de Aplicação | |
| Sociedade e organização em geral | Estado | |
| Original | Normalização Racional e Eficiente | Normatização resultante de articulação de interesses sociais |
| Contrário | Normatização excessiva, comportamento disfuncional e ineficiência | Normatização feita pelo próprio Estado |
Nossa proposta é a de que estas principais acepções podem ser consideradas como critérios para uma classificação experimental das contribuições teóricas e empíricas que serão abordadas neste e no próximo capítulo.
O sentido original aplicado de forma generalizada a qualquer tipo de organização seria, segundo Crozier, a acepção proveniente de Weber, e empregada sobretudo por sociólogos e historiadores.
“Para quem adota este uso, burocratização é a racionalização das atividades coletivas, manifesta entre outras coisas na concentração desmedida das unidades de produção e, em geral, de todas as administrações, e no desenvolvimento, dentro das mesmas, de um sistema de regras impessoais, tanto no que se refere a definição de funções e distribuição de responsabilidades, como ao ordenamento das carreiras” (idem, idem).
Para compreender o conceito weberiano de burocracia torna-se necessário, como sugere Mouzelis (1972), localizá-lo no contexto mais geral da teoria weberiana da dominação. Daí deriva o caráter histórico do conceito. Outro ponto fundamental, e de caráter metodológico, é que se trata de um tipo ideal, um constructo itálico que não será encontrado de forma pura nas organizações e na sociedade. A desatenção para estes pressupostos tem gerado, sempre segundo Mouzelis, a maior parte das dúvidas quanto a uma correta interpretação do conceito weberiano de burocracia.
Definido por Weber, o poder como a capacidade de imposição do arbítrio de uma pessoa sobre outra, chega-se à dominação sempre que as pessoas que impõem ou aceitam a imposição do arbítrio acreditam ser seu direito ou dever agir de uma ou de outra forma. A crença, assim, torna-se o primeiro elemento fundamental, determinando a legitimidade do exercício do poder, a relativa estabilidade dos sistemas de dominação, bem como retratando as diferenças básicas entre tais sistemas.
O segundo elemento fundamental é o do aparato administrativo, ou seja, pessoas e organizações que executam as ordens e servem de ligação entre governantes e governados.
Crenças e aparatos variam historicamente. Da combinação destas variações são extraídos pela teoria weberiana os tipos ideais de dominação: carismática, tradicional e legal.
Por enquanto, apenas esta última nos interessa. A crença que a sustenta é a da justiça das leis que seriam promulgadas a partir de um procedimento tido como correto. Estas leis visam, segundo Weber, “... a fins utilitários ou valores racionais — ou ambos” (1976:15). Estão integradas e hierarquizadas de forma coerente, pretendem obediência no âmbito de aplicação (organização, estado, área territorial) e seguem o princípio da universidade, ou seja, devem se aplicar de igual modo a casos semelhantes. Os governantes são, por sua vez, ocupantes de cargos e suas atividades estão subordinadas a uma ordem impessoal: seus poderes são, portanto, limitados por leis. A obediência é devida pelo governado apenas nesta qualidade e, ao governante, enquanto ocupante do cargo, “... dentro da esfera racionalmente delimitada de autoridade que, em termos de ordem, lhe foi conferida” (p. 16).
O aparato administrativo que corresponde ao tipo legal de dominação é o que Weber chama de burocracia. De forma simplificada, um conjunto de funcionários, distribuído em cargos hierarquizados e especializados, cujas funções são especificadas por normas impessoais, bem como a forma de relacionamento entre os mesmos.
Estas e outras características da burocracia foram bastante explicitadas por Weber e muitas delas mereceram estudos específicos posteriores. Acreditamos não ser o caso de se proceder à sua transcrição aqui. Além do texto já citado de Weber, pode ser visto o trabalho de Hall que oferece uma classificação de outros oito estudiosos do fenômeno (Hall, 1976).
Convém, entretanto, chamar a atenção sobre três delas que ora interessam mais proximamente. A primeira seria a da racionalidade, ou seja, ao considerar as decisões quanto a suas finalidades e quanto aos meios para atingi-las, a burocracia eliminaria todos os resquícios da tradição, bem como não comportaria neste processo as dimensões afetiva e emocional. A partir de fins tidos como utilitários, a ênfase seria dada na busca da eficiência, a escolha dos melhores meios para atingir tais fins. Tudo o mais seria sacrificado neste mister. Desta característica fundamental surgiriam outras como o recrutamento baseado na competência técnica, a divisão do trabalho, etc..
A segunda característica que gostaríamos de destacar é a da normatização que regula o exercício dos cargos burocráticos. Weber já fazia a distinção, sem contudo explicitá-la, entre regras técnicas e normas. Na nota de rodapé, acrescida na edição americana e assinada por Parsons (Weber, 1976: 17), pretende-se que Weber entenderia por “regra técnica”:
“...provavelmente, um curso prescrito de ação que visa, principalmente, a eficiência na execução de funções imediatas”. Já as “normas” seriam “provavelmente, regras que norteiam a conduta em outros terrenos que não o da eficiência. Evidentemente, em certo sentido todas as regras são normas enquanto prescrições para a conduta, sendo problemática a conformidade a elas”.
Assim, poderíamos afirmar que “normas” fariam parte do controle necessário à burocracia. Estariam dentro de sua dimensão de dominação. A distinção entre elas e as “regras técnicas” permite-nos inferir que, por um lado, a burocracia busca adequar comportamentos ora à lógica da eficiência imediata, ora à lógica da dominação e, por outro, que, havendo uma suficiente coerência entre tais normas, toda normatização serviria, em última instância, à dominação. Segundo Prates (1980), a teoria organizacional — e a própria moderna empresa industriai— ao propor a adequação de comportamentos às normas internas das organizações estaria conformando tais comportamentos ao sistema de controle macro-societal. Tais regras seriam apresentadas como sendo “racionais”, “modernas” e “eficientes”. Este processo seria facilitado pela crescente homogeneização das práticas produtivas e administrativas — conseqüentemente, das normas — entre estas grandes empresas modernas.
Outra característica a ser ressaltada é a que diz respeito à separação entre o funcionário da burocracia e a propriedade dos meios de produção e administração(6). O burocrata não é proprietário dos meios que utiliza e, assim, em princípio, recebe em dinheiro ou espécie pelos serviços que presta, os quais, por sua vez, são avaliados e controlados hierarquicamente. Esta característica confere à burocracia sua maior consentaneidade com o modo de produção capitalista. Se este, em sua forma pura, pressupõe a total separação entre força de trabalho e propriedade dos meios de produção, historicamente (vale dizer, no domínio do impuro) teria que procurar as formas organizacionais mais ágeis para tal desidério. Assim, a organização do trabalho na empresa capitalista tenderia a ser crescentemente burocrática (q.v. Salm, 1980). A destruição do pequeno produtor independente, se bem que ditada pela maior capacidade de acumulação da grande empresa, reforçaria tal tendência.
Se, por um lado, a separação entre o funcionário e os meios de produção confere tal contemporaneidade à burocracia, por outro, tal característica, isoladamente, não é exclusiva da dominação legal. De fato, ela coexistiu com formas tradicionais de dominação no chamado modo de produção asiático. O próprio Weber falaria de centralização burocrática no Egito e na China, a partir do controle da irrigação de terras pelo Estado, processo que propiciou a substituição de antigos senhorios locais por funcionários (Tragtenberg, 1974:27). A propriedade, aqui, é do soberano, e o que confere credibilidade ao sistema é a religião ou a tradição, daí surgirem expressões como Estado patrimonial-burocrático, burocracia teocrática, burocracia tradicional, etc..
Segundo Crozier outra acepção da palavra burocracia corresponde ao seu uso vulgar e popular:
“...que evoca a lentidão, o peso, a rotina, a complicação dos procedimentos, a inadaptação dos organismos burocráticos, às exigências que deveriam satisfazer, e as conseqüentes frustrações nas pessoas que os compõem, e em quem deve utilizar seus serviços...” (1972 v.2:13)
Esta acepção difundiu-se de tal forma, que qualquer passo ou procedimento exigido a alguém, sem que para esta pessoa fique clara a sua razão, é imediatamente chamado de burocrático. Nesta acepção fica um pouco mais clara a predominância da burocracia pública sobre a privada, pois, quando se fala de proliferação de procedimentos burocráticos no seio das grandes empresas modernas, em geral refere-se, segundo Crozier, à tradição das burocracias de Estado e aos protestos que suscitam.
A transformação da burocracia, de aparato administrativo caracterizado pela eficiência, em seu próprio antônimo, deve-se, segundo Merton, ao que chama de disfunções da burocracia. Estas surgiriam a partir do comportamento que a burocracia exige do burocrata. Tendo como pontos de referência os conceitos de (a) “incapacidade treinada” de Veblen, (b) de “psicose organizacional” de Dewey, e (c) de “deformação profissional” de Warnotte, Merton chega ao seu de “super conformidade”, segundo o qual haveria algum exagero de adequar o comportamento do burocrata para cumprir as normas prescritas para seu cargo (Merton, 1970).
De um lado, é intrínseco à burocracia a confiança na adequação já resolvida entre meios e fins, através das normas, bem como a separação entre o estabelecimento das normas e a sua execução. De outro, os executores serão treinados diretamente e induzidos através de diversos mecanismos organizacionais (prêmios, promoção, carreiras, identificação, etc.) a considerarem as mesmas normas como aplicáveis a quaisquer circunstâncias. Tais mecanismos conduzem a um exagero na estrita observância das normas. A esfera afetiva, ausente no tipo ideal de burocracia, desloca-se para este campo do comportamento do burocrata. Cumprir normas é valor pessoal. Como conseqüência surgiriam, segundo Merton, o conservantismo e o tecnicismo.
Por outro lado, a crescente identificação entre os burocratas e a relativa ausência de competição entre os mesmos, levá-los-ia a desenvolver um “espírito de grupo” que passaria a preocupar-se mais com a defesa de seus interesses do que com o público ou seus superiores eleitos. O burocrata teria receio das coisas que pudessem alterar seu modo de vida, daí a resistência à mudança.
Merton lembra ainda a ênfase que é dada na impessoalidade, o que traz aborrecimentos para o público que desejaria uma atenção pessoal e individualizada.
Em resumo, o comportamento burocrático faria disfuncionar a burocracia tornando-a lenta em seus procedimentos, excessivamente formal, resistente às mudanças e hostil ao seu público e aos governantes eleitos. O exagerado apego às normas distanciaria o comportamento burocrático dos fins organizacionais trazendo, por fim, a ineficiência.
Seguem-se aos de Merton inúmeros estudos e contribuições feitos na área do comportamento burocrático, a partir do patamar oferecido pela teoria das disfunções. Tais estudos seguirão duas linhas relativamente distintas, a primeira com um enfoque predominantemente teórico, procurando explorar os conflitos existentes na teoria de Weber, e a segunda, com a predominância de estudos empíricos, procurando esclarecer aspectos do comportamento humano em organizações burocráticas. Tal distinção, enfatizamos, é meramente de enfoque, posto que uns e outros procurarão, em geral, referir-se mutuamente. A propósito, Crozier, apoiando-se em March e Simon, capta “uma ligação lógica entre a maneira de raciocinar em que se apóiam as diversas teorias sobre relações humanas e os fundamentos da teoria das disfunções burocráticas” (1972 v. 2:60).
Para o autor tais escolas colocam em xeque a idéia de que a eficácia de uma organização possa resumir-se na combinação de capacitação, impessoalidade e hierarquia do “tipo ideal”.
Na linha do que estamos chamando de estudos predominantemente teóricos sobre os conflitos na teoria weberiana a partir da teoria das disfunções — ou de alguma forma referidos a ela — estariam arrolados, por Crozier, autores como Bendix, Blau, Dublin, Selznick e Gouldner, dos quais os dois últimos apresentariam as teses mais precisas. Em síntese, Selznick preocupar-se-ia mais com a capacitação e a condição do burocrata especializado, e sua tendência a criar um espírito de casta, com a conseqüente busca de aliar-se aos interesses que se cristalizam em torno dos papéis fragmentados pela burocracia. Para impedir que tal processo caminhe além de seu controle, as organizações contariam, principalmente, com dois mecanismos:
“...o da cooptação, que consiste em que participem do poder de decisão os representantes dos interesses especiais e os dos grupos de especialistas; e a doutrinação ideológica, graças à qual se obtém um mínimo de lealdade em todos os degraus da escada” (Crozier, 1972:63).(7)
Já Gouldner, a partir da concepção weberiana de burocracia como uma organização bifacial — por um lado, baseada na especialização, por outro, na disciplina —, apoiando-se em Parsons, na distinção que faz entre a autoridade que repousa na atribuição de um cargo legalmente definido e a autoridade baseada na competência técnica, conclui que Weber teria descrito implicitamente dois tipos de burocracia. Para Gouldner,
“Um desses tipos pode ser chamado de forma representativa da burocracia, baseado nas normas estabelecidas por acordo, regras que são tecnicamente justificadas e administradas por pessoal especialmente qualificado... um segundo padrão que pode ser chamado de burocracia ‘punitiva’ é baseado na imposição de normas e na obediência pura e simples” (Gouldner, 1976:64)
Assim, as disfunções previstas por Merton e referidas ao caráter manifesto de racionalidade da burocracia podem transformar-se em funções latentes quando se referem ao seu caráter punitivo, baseado na obediência.
Por esta senda, podemos perguntar até que ponto o incentivo ao comportamento manifestamente disfuncional não seria um treinamento constante para a obediência pura e simples a qualquer tipo de ordem referida à esfera da dominação. Sentimentos e valores individuais sucumbiriam com maior segurança, sempre que algum conflito se delineasse. Nas corporações militares são corriqueiras as informações sobre ordens propositalmente sem sentido a serem executadas por recrutas e soldados. À eventual desobediência segue-se algum tipo de castigo. Assim, os aprendizes estariam sendo treinados para, quando for o caso, responder prontamente, sem crítica ou reflexão, a ordens que, em outra circunstância, conflitariam com seus sentimentos, valores, concepções e até com o instinto de sobrevivência, como matar e arriscar a vida, por exemplo.
Voltando a Goldner, a preponderância que atribui à burocracia-punição leva-o a questionar na teoria weberiana as contribuições que os métodos burocráticos fazem para a organização como um todo:
“Mas fornecem as burocracias veículos igualmente eficientes para a realização dos objetivos de todos os estratos da organização? As normas de fábrica, por exemplo, capacitam os operários a predizerem coisas de maior interesse para eles? Poder-se-ia ver que sob determinadas circunstâncias as normas de fábrica tornam normalmente difícil ou impossível a predição para os estratos pessoais mais baixos; porque dada a implícita mas penetrante suposição de que a ansiedade e insegurança são motivadores efetivos, levando invisivelmente os homens a obedecerem, os empregadores tenderão a deixar em estado rudimentar aquelas normas que reforçariam a predicabilidade e segurança dos trabalhadores” (idem: 67).
Outra linha de estudos, que pode ser relacionada à teoria das disfunções e dentro da qual predominariam as contribuições empíricas, é a caracterizada por uma preocupação centrada na unidade organizacional. Sua motivação básica será a de conhecer os processos, normas, procedimentos e formas administrativas gerais que acarretam o sucesso ou o insucesso das organizações em assegurar, ampliar ou manter sua sobrevivência, lucratividade, prestígio e privilégios dentro de padrões internos de consentimento e integração, implícitos ou explícitos, a este propósito. Assim, nesta perspectiva de estudos estes passam a ser os objetivos da organização em torno dos quais vai se constituir toda a estratégia administrativa, intencional ou não.
É neste contexto que o comportamento burocrático interessa menos como fenômeno social e histórico e mais como algo a ser adequado às exigências organizacionais.
Hugo Münsterberg, da escola de Psicologia da Universidade de Leipzig, e que pode ser considerado um dos precursores deste tipo de abordagem, assim define seus objetivos:
“...escolhemos três principais propósitos da vida dos negócios, propósitos que são importantes no comércio, na indústria e qualquer empresa econômica. Indagamos como podemos encontrar os homens cujas qualidades mentais os tornam mais apropriados para o trabalho que tem a fazer; em segundo lugar, em que condições psicológicas podemos obter a maior e mais satisfatória produção de trabalho de cada homem; e, finalmente, como podemos produzir mais completamente a influência nas mentes humanas desejadas nos interesses do negócio.”(8)
Esta vertente fortaleceu-se historicamente a partir da reação capitaneada por Elton Mayo e seus seguidores da escola de relações humanas aos métodos estão vigentes, particularmente na grande empresa industrial, cujos parâmetros poderiam ser localizados em Taylor e Fayol, respectivamente no que se referem à organização do trabalho e à administração da empresa. Tais métodos pressupunham uma total impessoalidade da organização, os funcionários reduzidos exclusivamente a seu papel. A partir de tais pressupostos, as preocupações reduzem-se ao incremento das condições de eficiência, tanto no que diz respeito à organização minuciosa do trabalho (organização e métodos, fluxos, tempo, etc.), quanto à rede de relações funcionais e hierárquicas relacionada — as funções administrativas, como são conhecidas hoje.
Vale registrar que a reação representada pela escola de relações humanas não será a primeira e nem a mais importante. Particularmente em relação ao taylorismo ou, em um sentido mais amplo, ao excessivo parcelamento da tarefa, as primeiras reações partirão dos próprios operários e, no que diz respeito à teoria, serão os marxistas, embora não exclusivamente, os que darão mais atenção a tais problemas(9). Por enquanto, interessa-nos mais diretamente a reação de E. Mayo por seu pioneirismo e representatividade em relação a um tipo de literatura que estamos querendo caracterizar.
Resumidamente, a escola de relações humanas pregava a importância de se considerar que, mesmo assumindo os papéis previstos na organização, as pessoas não se despem de suas característica individuais e grupais anteriores, que vão permear as relações previstas nas normas organizacionais, tornando mais complexas a rede de relações funcionais e hierárquicas. Os agrupamentos que ocorrem em organizações com base em critérios de afinidade, proximidade, interesse e outros que não os funcionalmente definidos constituem, dentro da organização formal, uma outra organização informal com segmentação e hierarquia próprias, e lideranças representativas de valores não referidos necessariamente à produção. Isto exprime certas necessidades humanas que não foram compreendidas, incorporadas e equacionadas pela prática administrativa anterior.
A partir de tais constatações, a escola de relações humanas passou a defender posições cada vez mais normativas, de respeito e incentivo às relações e aos grupos informais no sentido de motivá-los para a obtenção de um nível ótimo de satisfação (de necessidades) de tal forma que o consentimento fosse mais facilmente alcançado.
Se admitirmos uma homologia entre os aspectos descritivos do tipo ideal de burocracia de Weber e as posturas operacionais de Taylor e Fayol, teremos uma analogia simétrica entre as reações apresentadas respectivamente por Merton e Mayo a cada um dos níveis de análise dados como ponto de partida.
É por esta razão, provavelmente, que boa parte deste tipo de literatura sobre comportamento em organizações, mesmo quando consideradas as mais significativas discordâncias, se filia de alguma forma aos pontos representados pela teoria das disfunções, em um nível, ou à escola de relações humanas, em outro. Convém observar, entretanto, que as analogias acabam por aí, posto que as posições de Mayo tiveram menor consistência e mais curta história.
Não obstante, é a partir da escola de relações humanas, ou da crítica à mesma, que se pode localizar todo um campo de pesquisa que Strauss (1978:18) chama de Comportamento Organizacional. Apesar do nome
“...o Comportamento Organizacional dá relativamente pouca atenção ao comportamento das organizações como entidades — e refere-se primeiramente ao comportamento de pessoas dentro das organizações, especialmente dentro de organizações orientadas por tarefas e, ainda mais, orientadas pelo lucro” (p. 19).
A partir de contribuições vindas sobretudo da Psicologia e da Sociologia, e mais recentemente da Ciência Política, o Comportamento Organizacional constitui-se cada vez mais em campo próprio de pesquisa, em contraposição, por um lado, às posições normativas de Administração de Pessoal e Relações Humanas, e, por outro, aos estudos de Relações Industriais, influenciados mais proximamente pela Economia (p. 66). Classificando as contribuições anteriores como “psicológicas” (necessidades e motivação; estilo de supervisão e clima organizacional; e desenvolvimento organizacional) e “sociológicos” (transação e barganha; relações laterais; e estrutura, tecnologia e ambiente), Strauss constata conclusivamente que, se os primeiros estudiosos, através de diferentes meios e posturas, procuravam o “único melhor método” de supervisão ou organização, os estudos mais recentes tenderiam a enfatizar os aspectos contingenciais de cada método, examinando variáveis como estrutura, tecnologia, meio ambiente, personalidade e cultura e seu impacto sobre o resultante comportamento das pessoas (p. 48 a 54). Coerentes com as demais contribuições desta linha, as pesquisas mais recentes seriam então motivadas pelo objetivo, mais ou menos explícito, de procurar a melhor equação entre as variáveis acima e as respectivas formas de controle — de modo a alcançar-se o comportamento mais produtivo. Tal motivação seria provavelmente a responsável pela limitação básica deste tipo de teoria, espelhada na excessiva normatização a que tende. Prates (1980), ao criticar a teoria das organizações, empresta-nos a expressão necessária à análise de uma limitação em tudo semelhante.
“O legado weberiano à teoria da burocratização e controle organizacional não foi incorporado pela teoria das organizações. De acordo com as proposições básicas da Teoria Weberiana, o fenômeno da burocratização implica, como estratégia de controle, uma dupla face — eficiência técnica e eficiência do controle (dominação) — regida por uma mesma lógica: a racionalização da estrutura social. A teoria organizacional contemporânea, em suas ramificações mais centrais tem sistematicamente omitido, nas pré-definições deste problema, a face do controle como dominação, em favor de uma super-ênfase sobre a face do controle como critério de eficiência e “performance” organizacional. Esta postura, denominada “bias organizacional”, determinou, em grande parte, o tom normativo que caracteriza os estudos realizados dentro desta temática” (p. 11).
Há que se reconhecer, todavia, que muitas das pesquisas incluídas neste conjunto auxiliaram na superação do paradigma anterior representado por Taylor e Fayol, além de desfazer a postura eufórica dos seguidores da escola de relações humanas. Pesquisadores como Serzberg, Argyris, Likert e R. Mills, entre outros, ao sugerirem a importância de fatores como o enriquecimento da tarefa, participação nas decisões, etc., contribuíram de alguma forma para uma maior compreensão do fenômeno burocrático. Se, de um lado, suas conclusões levariam à proposição da chamada “democracia industrial”, cujos limites são observados por Dantas (1980), por outro, contribuíram, direta ou indiretamente, para uma efetiva melhoria nas condições de trabalho em algumas organizações. Ainda que seja difícil precisar o quanto tais melhorias são devidas ao interesse dos que detêm o poder organizacional (objetivando neste caso um aumento da produtividade e/ou uma maior conformidade da força de trabalho) ou às pressões e reivindicações dos trabalhadores, elas serão sempre fundamentais, posto que permanecem um dos mais importantes desafios da humanidade, em qualquer sistema sócio-econômico, como bem nos demonstra Friedman (1972:9-17).
Será oportuno esclarecer, neste ponto, que, em larga medida, a evolução das teo